登陆注册
625800000002

第2章 公文的格式行文制度 行文制度

行文制度是指经济文书在运行传递中应遵循的有关制度,这些制度主要包括行文关系、行文方向、行文方式和行文规则。

除公文外,大多数经济文书不存在统一的行文规则,或不存在严格的行文规则。经济规章文书,虽然也可以单独颁发,但多数还是依附“令”、“公告”、“通知”一类公文予以发布,故相应地应遵循所依附公文的行文规则。《国家行政机关公文处理办法》对公文的行文规则作了具体的走规定。

因此,本章只介绍公文在行文制度方面的有关知识。

(一)行文关系、行文方向、行文方式

正确地认识和选择公文的行文关系、行文方向和行文方式,是公文能够正常运行的必要条件。

1.行文关系

行文关系,是行文时发文单位与受文单位之间的关系。当今社会上的机关单位大致可分为三大类型:一是国家政权机关,包括国家立法机关、行政机关、司法机关、军事机关等;二是政党、团体和各种社会组织的机关,如共产党、共青团、工会、妇联等社会组织所设立的机关;三是企业、事业实体单位所设立的机关,如厂矿、公司和文化教育等单位所设立的机关。这些机关的组织关系,主要表现为下面四种:

(1)上下级关系,即领导和被领导关系。如我国行政管理系统的国务院和省政府、市政府、县政府、乡(镇)政府之问,省政府内一个厅内部:厅和处、科之间,都是领导和被领导的关系。

(2)平级关系,即同等级别的关系。如省政府与省政府之间,市政府与市政府之间,县政府与县政府之间,省政府下属的各厅之间,厅所属的各处之间,处所属的各科之间。

(3)隶属关系,指同一垂直组织系统中存在直接职能往来的上下级机关之间的关系。如省政府和它管辖范围内的市政府、县政府、乡(镇)政府之间,市政府、县政府、乡(镇)政府是隶属于省政府的,省政府则隶属市政府、县政府和乡(镇)政府。省政府内的一个厅内的厅和处、科之间,处、科是隶属于厅的,厅则隶属于处、科。

(4)非隶属关系,指不是同一垂直组织系统不发生直接职能往来的机关之间的关系。这些机关包括平级机关或不同级别的机关。如省政府下属的各个厅所隶属的处、科之间;同一级别的各高等学校下属的各处、系之间,都属于非隶属关系。

2.行文方向

行文方向,就是以发文机关为立足点,根据工作需要和行文关系,公文向不同层次的机关单位运行的去向。

公文的行文方向有四个,即上行、下行、平行、泛行。

上行,即公文向发文机关的上级机关运行。

下行,即公文向发文机关的下级机关运行。

平行,即公文向发文机关的同级单位或不相隶属的单位运行。

泛行,即公文既向发文机关的上级单位、下级单位、平行单位运行,也向不相隶属的单位运行,其针对广泛,方向不定。

行文方向不同,所用的公文文种也不同。

3.行文方式

行文方式,是由工作需要和机关单位的组织关系所决定的行文的方法和形式。其种类比较复杂,可从三个方面分类:

(1)从确定收文机关或行文对象的范围分。

①逐级行文,即行文机关向自己的直接上级上行公文或向直接下级下行公文。

②越级行文,即行文机关越过自己的直接上级或直接下级,向非直接上级或非直接下级行文。

③多级行文,即行文机关向直接上级并向非直接上级或者向直接下级并向非直接下级的一次性行文。

④普发行文,即行文机关向所属所有的机关一次性行文。

⑤通行行文,即行文机关向隶属机关和非隶属机关、群众一次性泛向行文。

(2)从确定发文机关是否一个来分。

①单独行文,即只有一个机关署名发出的公文。

②联合行文,即由两个或两个以上平行机关联合署名发出的公文。

(3)从确定行文对象的主次来分。

①主送,即行文机关直接针对与行文内容关系最密切、需主要负责受理或贯彻执行公文的机关单位行文。

②抄送,即行文机关在主送的同时,向需执行或知晓行文内容的其他机关单位行文。

(二)行文规则

行文规则,就是行文中应遵循的规矩、要求和原则。它实际上是机关单位的组织关系原则在公文运行过程中的体现。公文的“行文规则”内容,可归纳为如下九个方面。

1.行文根据规则

行文应当确有必要,注重效用。

各级行政机关的行文关系,应当根据各自的隶属关系和职权范围确定。隶属关系前面已有说明。而职权范围,是指机关单位的职责和权力范围。“条条”(条条,是指从国务院到地方各级的业务主管部门,如国务院的各个部,省的各个厅、局,地市的各个处、局,县的各个局、科)一般不对“块块”(块块,是指各级人民政府)发指挥性公文。但可在业务管辖范围内向下行文。如,省政府各工作部门,如商业厅、高教厅等,不对各市、县政府发指挥性公文,但可以根据省府的授权和有关规定,答复各地请示省府的有关业务问题。属于主管部门职权范围内的具体问题,应当直接报送主管部门处理。

同属于国家政权机关的行政机关不能给军事机关发指挥性公文,同样军事机关也不能给行政机关发指挥性公文,因为它们隶属关系不同。又比如某一级政府可以给它下属的机关、单位发指挥性公文,而下属机关单位则不能给它的上级机关发指挥性公文,因为它们虽有隶属关系,但职权范围不同。

党政要分开行文。该党行文的党行文,该政行文的政行文,该党政联合行文的就党政联合行文。党政机关一般不互相行文。这里所依据的便是“各自隶属和职权范围不同”的原则。

2.政府各部门行文规则

政府各部门也是我们经常说的政府的职能部门,如省政府的职能部门,一般是指厅、局;市政府的职能部门,一般是指局。政府各部门在自己的权限内,具体的行文规则包括:第一,属于部门职权范围内的事务,应当由部门自行行文或联合行文;第二,政府各部门可以互相行文,如省农业厅和省林业厅可以互相行文;第三,政府各部门可以同下一级人民政府的有关业务部门互相行文,如省农业厅和市农业局互相行文,因为它们之间既存在对口职能业务工作上的紧密联系,又存在这方面的指导与被指导关系;第四,政府各部门一般不得向下一级政府正式行文,但可以根据本级政府授权对下一级人民政府行文,如省农业厅或省林业厅得到了省人民政府的授权,可以对市人民政府行文。但是,没有得到本级政府的授权,任何职能部门都不能对下一级政府行文,因为,上级政府职能部门同下级政府一般是平级关系,并且只负责管理某一方面的职能业务工作。所以,上级政府的职能部门即使得到了本级政府的授权,也只能在自己分工管理的业务范围内对下级政府行文。在行文时,还必须在正文的开头,说明授权的机关或领导人;第五,政府各部门可以以函的形式与下一级政府商洽工作、询问和答复问题、审批事项;第六,政府各部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文。

3.抄送规则

(1)下行文抄送规则。向下级机关或者本系统的重要行文,应当同时抄送直接上级机关。所谓重要行文_,是指有关撤换下级机关的主要领导人、增设重要机构、审批大型建设项目、进行重要的涉外活动的公文。规定这一条,对于下级机关来说,便于上级监督,避免在重要决策上出现差错;对于上级机关来说,便于了解和掌握下级机关工作情况,统管全局,防止下面各自为政。

上级机关向受双重领导的下级机关行文,必要时应当抄送其另一上级机关。如干部学院,既受省×厅领导,又受局领导,省厅给干部学院行文,必要时应同时抄送局。这样做是为了增进了解,协调工作,既可避免重复行文,更可避免因不通气而造成误会、不协调甚至矛盾。

(2)上行文抄送规则。上行文不得抄送其下级机关。受双重领导的机关向上级机关行文,应当写明抄送机关和主送机关。

4.协商一致规则

部门之间对有关问题未经协商一致,不得各自向下行文。如擅自行文,上级机关应当责令纠正或撤销。现实中许多问题,涉及一些单位的利益和处理权限。如果某个单位对某个牵涉有关单位的问题要作出处理,未和有关单位商量,或虽商量但未取得一致意见就向下行文,并要求下属单位按你的意见办理,这实际上就是将你的意见强加于有关单位,其结果必然是使问题的处理复杂化,增加公务办理的难度。解决的办法,是主办单位的主要负责人要主动地与有关单位协商,所有的有关单位都要按照党和国家的有关政策、法规,从实际和大局出发,耐心诚恳地协商,直到取得一致意见之后再行文。如果多次协商仍无法消除分歧。而问题的解决、事情的办理又不容许再拖延下去,主办单位可以列明各方面意见,提出建设性意见,并与有关单位会签后报请有关上级机关协调定夺,然后再行文处理。

5.联合行文规则

同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下级政府可以联合行文;政府与同级党委和军队机关可以联合行文;政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文;政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。现实中有不少事情,牵涉到两个或两个以上的单位或部门,若需要联合行文才能解决或才能更好地解决的话,就要用联合行文方式。

联合行文的好处:第一,可以避免分头单独行文可能在内容方面出现的不一致性;第二,可以增强公文的权威性,提高办理公务的效率;第三,可以减少公文的数量,减少收文单位的负担。

必须注意的是:第一,联合行文应当明确主办部门;第二,联合行文的机关、单位不仅要经过协商,对有关事项取得一致意见,而且必须是平级的。平级是联合行文的必要条件。不同级别的机关单位不能联合行文。

6.请示规则

(1)一般不得越级请示。各级行政机关一般不得越级请示,也就是要逐级请示,即一级请示一级。因特殊情况必须越级请示时,应当抄送被越过的上级机关。

不得越级请示的目的,在于维护正常的公务办理程序,保证各级机关职能作用的正常发挥,避免上下级机关工作的脱节或不协调。但是,特殊情况时可以越级请示。所谓特殊情况,一般是指:重大紧急事项,不越级请示要误时误事;被直接上级机关长期搁置而又急需解决的问题;与直接上级机关意见分歧一时难以协调统一,而又急于处理的事项。遇到这些情况,在越级请示的同时,须将请示抄送被越过的上级机关。

(2)请示一般只写一个主送机关。请示一般只写一个主送机关,如需同时送其他机关,应当用抄送形式。主送机关是指公文的主要受理机关。一份请示写一个主送机关,可以使请示事项得到上级机关及时有效的批复。如果一份请示写几个主送机关,很可能出现没有一个主送机关批复的情况,也可能有两个或两个以上的主送机关都批复。如果属于前者,请示实际上是没有收效;如果属于后者,就很可能出现几个机关批复的意见不一致,甚至互相矛盾,以致难于贯彻执行。

(3)请示应当一文一事。这是因为,“请示”的事项,多是机关单位急于开展、处理而又需要上级明确批复的紧要工作。一文一事,内容单一,方便上级判断、批复。如果一文多事,即一份请示,写入多种请示事项,从上级机关批复的角度上考虑,就很可能出现这种情况:一些可以批准,一些不能批准;一些全部可以批准,一些只能批准一部分;一些马上可以批复,一些要过一段时间才能批复。这种情况的出现,不仅会增加批复上的困难,甚至会造成“请示”无法批复,撰写请示的机关本想省事图快,结果却反而增加了麻烦,拖延了时日。

(4)请示不得同时抄送下级机关。凡是要请示上级机关的事项,一般都是本机关职权范围内无权、无力、无法办理的事。它们在上级机关未作批复前,只是发文机关单方的“愿望”和“要求”,还不具备执行条件和行政约束力。它可能被上级机关批准,也可能被上级机关否定或提出某种变通处理意见。所以,将请示同时抄送下级机关,让下级机关知道还不具备执行条件和行政约束力的事情,极容易造成工作上的被动和混乱,甚至招致不应有的损失。

7.报告规则

(1)报告中不得带请示事项。“报告”是用来汇报工作、反映情况、答复上级机关询问的公文文种,而一些“报告”的撰稿人却常常在汇报工作、反映情况完结之后,“夹带”写上请示上级机关批准或指示的事项。这些撰稿人,以为这样可以省去单独写“请示”的麻烦。实际情况刚好相反。因为按规定,上级机关对下级机关的报告,是不作批复的。“不作批复”,那“夹带”在报告中要求“批准”和指示的内容,就可能变为“泥牛人海”。当然,也可能上级机关阅读“报告”发现了这种“夹带”之后,会通知上送报告的单位就有关事项另以请示行文。这样的结果,虽然比前一种情况好,但这不仅没有减少“麻烦”,反而给上级机关和写报告单位都增加了不必要的麻烦,甚至可能会延误办事时间。可见,在“报告”中“夹带”请示事项,确实是不可取的做法。

(2)一般不得越级报告。倘若有紧急的工作或情况需越级汇报和反映时,在越级报告的同时,须将报告抄送被越过的上级机关。

8.报刊发表应视作正式公文的规则

经批准在报刊上全文发布的行政法规和规章,应当视为正式公文依照执行。在报刊上全文发布的行政法规、规章和法律、法令,一般都属于要求周知的不涉密的普发性下行公文。这类公文由报刊发布,当然就能以最快的速度与受文对象见面,并得到贯彻执行,从而收到精简文件、省时省力、事半功倍的效果。在报刊上发表的公文,要注明已经有关机关批准,否则无效。而受文机关对“经批准”在报刊上发布的公文,也应当视为正式公文执行,不必等“红头文件”了。

9.一般不得以机关名义向上级机关负责人

报送“请示”、“意见”和“报告”

公文必须严格按照正确的渠道和程序进行处理,除上级机关负责人直接交办的事项外,不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”,否则可能延误公务,助长不正之风,产生误会或制造不必要的工作矛盾。

同类推荐
  • 教师礼仪修养

    教师礼仪修养

    本书主要包括礼仪基础知识、教师仪容礼仪、教师仪态礼仪、教师服饰礼仪、教师的语言礼仪、教师教学教育礼仪、人际交往礼仪等内容。
  • 中国“超级”大学

    中国“超级”大学

    本书作者在十余年大学生与大学教师的生涯中,对当今中国大学的一应信息、数据和知识进行了横向对比、纵向解剖的综合分析和思考。在资料数据的收集和整理上,充分体现了全面性、真实性、实用性、时新性,加上作者的简要精彩注评,相信能给高三即将高考的学生、大四即将考研的学生、研三即将考博的学生以及学生家长很好的参考。
  • 教育漫话

    教育漫话

    《教育漫话》是英国哲学家洛克的教育代表作,集中反映了欧洲文艺复兴时期新兴资产阶级的教育观。本书分为上下两篇,包括家庭教育和学校教育,从孩子的衣食住行等生活习惯再到他们的学习成长,都有着详尽的叙述。为了将作者的本意更好地传达给读者,在尊重原著的基础上,本书在语言润色上做了一些调整,以符合现代人的阅读要求。在书的最后,还加上了洛克的经典教育格言,以供读者学习。书中对教育力量所持有的深刻信念、对父母的教育责任和早期教育的重视以及具体教育工作的见解,在今天还是能带给人们很大的启迪。
  • 王学泰自选集:岁月留声

    王学泰自选集:岁月留声

    这里浓缩了中国社会近六十年的风雨变迁,描绘了那个激情年代的人生百态;就让我们跟随作者,一起细细品读这些珍贵的独家资料,在流金岁月中慢慢感悟人生,接受时代洗礼!
  • 主持人场景应对技巧

    主持人场景应对技巧

    即兴发挥、临场应变是主持人的基本素质要求。在简要介绍了几种临场应变的综合技巧之后,全书从开场导入、话题进行、即兴采访、受众交流、嘉宾把握、困境解围等方面列出了节目主持中可能出现的50种场景,并通过大量实例来说明应对技巧和处理原则。
热门推荐
  • 东宫有本难念的经

    东宫有本难念的经

    宝庆十九年春,大佑国皇太子大婚,大将军之女入主东宫。一个不是淑女的将门千金遭遇一个不是文韬武略的中庸太子,到底是佳偶天成,还是冤家路窄?成婚一年不足,太子忽然休妻。迷影重重,生死茫茫,这样一来,还是不是大团圆结局?
  • 银河帝国4:基地前奏

    银河帝国4:基地前奏

    人类蜗居在银河系的一个小角落——太阳系,在围绕太阳旋转的第三颗行星上,生活了十多万年之久。人类在这个小小的行星(他们称之为“地球”)上,建立了两百多个不同的行政区域(他们称之为“国家”),直到地球上诞生了第一个会思考的机器人。在机器人的帮助下,人类迅速掌握了改造外星球的技术,开启了恢弘的星际殖民运动;人类在银河系如蝗虫般繁衍扩张,带着他们永不磨灭的愚昧与智慧、贪婪与良知,登上了一个个荒凉的星球,并将银河系卷入漫长的星际战国时代,直至整个银河被统一,一个统治超过2500万个住人行星、疆域横跨十万光年、总计数兆亿人口的庞大帝国崛起——银河帝国。
  • 小三当道

    小三当道

    婚姻就像鞋子,谁也不能保证一辈子就穿一双鞋?而当小三出现,我们是否愿意愿原谅他?其实,不管我们是不是真的愿意原谅他,只要我们不愿意失去他,不想失去他,就唯有假装原谅他。
  • 尸心不改

    尸心不改

    控尸门的欢乐二缺弟子江篱炼了一具美得人神共愤引得天雷阵阵的男尸,以为好日子开始了,结果没想到门派惨遭灭门。--情节虚构,请勿模仿
  • 救人

    救人

    温亚军,现为北京武警总部某文学杂志主编。著有长篇小说伪生活等六部,小说集硬雪、驮水的日子等七部。获第三届鲁迅文学奖,第十一届庄重文文学奖,《小说选刊》《中国作家》和《上海文学》等刊物奖,入选中国小说学会排行榜。中国作家协会会员。
  • 星辰诀

    星辰诀

    封云,一个身负血海深仇的少年,为追寻满门被灭的真相,踏上修元之路。前路坎坷艰辛,直到得遇一怪老头传授《星辰诀》和神兵,他的人生就此转折。神魔在他剑下陨落,鬼怪在他刀下湮灭。万千星辰因他而生,日月光辉因他灿烂。大地因他为之颤抖,宇宙在他脚下匍匐。
  • 傻子王爷无情妃

    傻子王爷无情妃

    一只毒蝎子,彻底断送了她年轻的生命!别人只知道,那个软弱没主见的女人被迫嫁给一个痴傻呆闷的七皇子。殊不知,她早已不再是“她”!面对痴傻只会憨笑的美男,她气愤难填!你傻,本美女就医好你,谁知医好后,遭到嫌弃,却换来一纸休书,气愤之下,她恨不得与他同归于尽……
  • 好吃易做家常菜

    好吃易做家常菜

    用家常食材做营养美味菜肴。选用最家常的食材,学习最常用的烹调方法,即使是新手下厨,也能做出色香味俱佳的营养家常菜。
  • 职工身体健康手册(最新职工职业健康指导丛书)

    职工身体健康手册(最新职工职业健康指导丛书)

    这些知识内容包括了职业健康的各个方面,具有很强的系统性、科学性和实用性,简明扼要,易学好懂,十分便于操作和实践,是广大企事业单位用以指导现代职业健康的良好读物。
  • 明治天皇:孝明帝驾崩卷(下册)

    明治天皇:孝明帝驾崩卷(下册)

    《明治天皇》再现了日本从幕末走向明治维新的历史变革,以优美的文笔,宏大的场景,详细描绘了日本近代决定国运的倒幕运动的整个过程。本书塑造了一个个鲜活的日本近代史人物形象,以及他们的坚定信念,对“安政大狱”、“樱田门之变”等重大历史事件的描述详实生动,是一部了解近代日本不可多得的佳作。