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第51章 元朝的地方行政系统

元朝的疆域是历朝历代中最为广阔的,因此在地方行政管理上,也最为粗犷。这种粗犷集中的表现就是行省的设置。金朝也有行尚书省的设置,但一来不是全局性的,二来也是临时措施。元朝继承了这个体制,并将之固定化。在蒙古草原之外的统治区域,除大都周围的“腹里”外,元朝设置了十个行省。所谓的行省,就是“行中书省”,属于中央政府中书省在地方的派出机构。本来,“省”的称谓是宫禁的意思,当年设置三省,本是君权集中的体现,但是隋唐以后,省的设置逐渐脱离了原本宫廷附属机关的本义,变成纯粹的行政机构。到了金元,又进一步演变成了地方建制的代称。

行中书省是地方最高行政机构。人员参照中书省,设置丞相、平章政事、左右丞和参知政事。他们在名义上属于中央官,但对于地方所有政务都可以管理。行省一级,还设有几个平行机关,有行御史台、宣慰使司、肃政廉访使司(管刑狱和监察)、儒学提举司(管学校和祭祀)、都转运盐使司(专管盐课)。其中,宣慰使司也是省一级大行政区的行政机构,职权几乎跟行省一样,却受行省管辖。自从行省成为一级地方区划以后,“省”这个概念就由原来的中央属性,变为具有地方意义的单位。这个无论如何都过于庞大的地方建制单位,后来被明清两代继承下来,延续至今,使中国拥有世界上最大的地方行政单位。行省的划分,当初只是一种跑马圈地的感觉,简单地将地方分成大块,并没有考虑区域内经济文化的关联性,比如将经济文化联系密切的长江三角洲一分为二,江南为江浙行省,江北为河南江北行省。将长江中游联系密切的两湖(洞庭湖、鄱阳湖)流域分属两省,湖广与江西,而将珠江三角洲归属江西。这为后世经济文化的发展,留下了巨大的隐患。

行省之下基本上沿袭金制,设置路、府州和县三级行政区划。路设总管,府设府尹,州设州尹,县设县尹。不过,三级政府在最高长官之上均设达鲁花赤,蒙古语“镇守者”的音译,一般由蒙古人担任,具有最后的裁决权。实际上,达鲁花赤是作为地方官的监视者出现的,什么事情都不做,但什么都可以管。元代有直辖于省的府州、直属于路的县,也有不设路的府,还有属于府、州的县,有的府、州只有一县,也有不设县的州,有的县在此处却属于其他州管辖。总之,元代不仅行政区划的层级混乱,而且统辖不一,是厉代最混乱的地方行政体制。

这种混乱部分来源于草原帝国的领主式地方管理形式。在成吉思汗统一蒙古草原之后,实行各个层次的那颜(贵族)类似分封形式的管理方式,每个那颜都有自己的领地,负责领地的全部事务,对于所管辖的百姓有生杀予夺之权。在进行广泛的征服以后,对于新占领的土地,只要满足蒙古统治者“六事”,即“人觐、纳质、献户口、助军、纳贡赋、置达鲁花赤”,往往听任地方上有力者割据。就是说,如果有能力控制一方的人,只要能亲自到大汗所在地朝觐,以子弟为人质,上报所辖地的人口数,为蒙古军出兵助战,交纳赋税和接受蒙古人派的监视自己的达鲁花赤,就可以获得类似于西周时期诸侯一样的地位和权力。无论这些有力者是原来的地方官、守军将领,还是土匪恶棍。这些“诸侯”所控制的地方往往大小不一,犬牙交错,甚至据守此地者,在彼处有块飞地。这种情况虽然在忽必烈称帝后,经过整顿有了改观,但并没有彻底解决。因为在整个汉人区域,除了原有的割据痕迹外,还充斥了蒙古贵族的封地,这些贵族以“投下主”的形式占据领地,实际上将地方官视为他们的办事人员,无论怎样整顿地方,都必须迁就他们的利益。所以,元朝的地方区划,就形成了这样混乱的局面。

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