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第50章 元朝的中央行政体系以及决策机制

元朝的中央行政机构的设置,基本上因袭金朝制度,实行一省六部制,只不过将金朝的尚书省换成了中书省。另外,负责军政的依旧是枢密院,但不像宋朝制度,枢密使与丞相同为宰辅。元朝的枢密院一般不涉及行政事务,而是专管军队,属于一个单独的系统。在基本行政架构之外,除了前人所设的各种附属性质的监、寺,元朝还设置有专门负责蒙古事务的机构,分管各部蒙古领地。除此以外,元朝的太后、皇后、诸皇子拥有各自的领地和事务。管理这些事务的机构,也都列为政府机关,与诸监、寺并列。元朝负责供应宫廷的器皿服饰的部门有好几个,其中管理工匠的部门将作院特别庞大,下设各种分门别类的手工业部门,分工特细,如专管玉器的玉局提举司、负责金丝工艺的金丝子局等等。负责文翰等事的专门机构也有好多,有翰林兼国史院,有蒙古翰林院,还有秘书监、集贤院、奎章阁学士院,这些机构主要用来安置各族(主要是汉人)的读书人,让他们起咨询或者点缀的作用。元朝还设置了专门管理宗教事务的机构,即宣政院和大禧宗桎院,这显然跟蒙古人对于宗教相对包容的态度,以及作为世界性大帝国、各种宗教大规模涌人的局面有关。

尽管机构繁复,但元朝的制度化程度并不高。即使核心机构,也存在几兴几废的动荡。为了强化税收,尚书省凡三次“复辟”,每当“复辟”发生,中书省的职权就悉数归到尚书省。这样一来,往往引起整个体系的反弹,结果再撤掉尚书省恢复旧制。这说明蒙古人建立的王朝政府,其实并不太担心其制度架构的不稳定,往往为了某项临时任务,或者临时动议,就能够将核心机构轻易变更。

元朝的中书省等于是最高宰辅机构。中书令为首相,其下为左右丞相(元代右为上)、平章政事,左右丞、参知政事以及参议中书省事。这个机构里,首相和左右丞相一般为蒙古亲贵垄断,其余的人员也以蒙古人和色目人为主,汉人和南人(南方汉人)很少在其中出现。汉人即使进入中书省担任要职,其地位也不高,甚至可以说,跟蒙古贵族比起来,他们只是奴才。汉人杨居宽和郭佑位为参知政事,但是同列的蒙古大臣居然可以叫人打他们的耳光。如果政务出了问题,首先被惩罚的就是汉宫。

元朝的六部机构特别庞大,是所有行政事务的总汇机关,只有兵部不负责军队事务,只管理与军事有关的工匠事,以及军粮的运输。其中户部和工部最为庞大,各辖十数司,工部所管的官营手工业尤其繁杂。但所辖各司的名称很有意思,往往以创始人的名字命名,如中山刘元帅局、深州赵良局等,反映了元人在制度设置上的随意性。

尽管元朝的中央政府,机构庞大、官员众多,但实际上它们只是执行机关。真正的决策者,往往在这个官僚体系之外,它们一个是忽里台会议,一个是怯薛集团。而以后者最为重要。忽里台大会前面已经提过,这是元朝皇帝作为蒙古大汗真正的决策机制。凡是重大事务,都要通过忽里台的商议和通过,没有一个皇帝敢于忽视忽里台的意见。但是,忽里台会议毕竟不常开,一般经常性决策,还是怯薛集团在起作用,或者是怯薛宰辅共同起作用。怯薛又叫怯薛歹,是蒙古大汗的亲卫。在成吉思汗时代,作为大汗的他就组织了一支一万人的卫队。他规定,所有蒙古部落那颜(首领)必须将自己的儿子中的一个派到他的身边做卫士。开始具有人质性质,后来由于怯薛地位高,待遇好,所以做怯薛的人都很忠实于大汗,变成了铁卫队。这种卫士,蒙语叫做“怯薛歹”。这些卫士对铁木真极其忠诚,分成四队昼夜护卫着他。打仗的关键时刻,铁木真往往将怯薛派上去,几乎百战百胜。这些怯薛地位很高,一个一般的怯薛,地位甚至比千户长还要高。怯薛既是卫士,也是侍从。自铁木真开始,大汗自然要听忽里台会议上贵族的意见,但同时有事往往更乐意听怯薛的看法。就算是怯薛不参与决策,由于他们负有传递谕令、出纳王命的使命,所以,权力也大得很。各个要害部门,往往都设有怯薛监政,因为他们的地位有点类似于历代的宦官,深受皇帝的信任,可他们却比宦官地位尊贵,所以在政府中显得尤其跋扈。不仅如此,怯薛出身的人,在元朝被称为“大脚跟”,是最有来头的人,往往从卫士的位置上退下来,就担任最重要的职务。

忽必烈时代,在著名的奸相阿合马因政治斗争死后,忽必烈任用善于理财的汉人卢世荣担任中书省右丞,实际上负责中书省工作。几个月后,又因事将他下狱,在关了卢几个月后,忽必烈问近侍,对卢案处理的意见。近侍说,听人反映,卢世荣的罪已经定了,却还关在牢里,白白浪费国家的囚粮。于是忽必烈就下令将卢世荣杀掉,将他的肉喂宫里养的老鹰。由此可见元人为政的随意残忍和怯薛的分量。

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