杜润生有一句名言：“中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题。”应该说，当前中国的土地问题，远非局限于“三农”领域。
当前的土地制度安排，在支撑经济社会快速发展的同时，也产生了一系列的负面作用：它不仅捆绑了“三农”，降低了农业规模经营水平和利润率，制约了农业现代化步伐，而且导致“土地财政”尾大不掉，在很大程度上推高房地产价格，并让耕地保护成为“空话”。农民财产权益得不到充分保护，将导致征地冲突不断，危及社会稳定。可以说，目前最严重的经济、社会乃至政治问题，均直接、间接地同土地制度相关，中国土地改革正在逼近“临界点”！
鸟瞰当代中国土地制度
当代中国土地制度主要包含三个方面的内容：土地产权制度、土地用途管制制度、土地行政管理框架。
一、土地产权制度
（一）土地所有权制度
按照中国《宪法》、《土地管理法》等法规的界定，中国“实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”
城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
（二）土地使用权制度
按照中国《宪法》、《土地管理法》等法规的界定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
（1）宅基地使用权：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。
（2）土地承包经营权：土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。土地承包经营权人依照《农村土地承包法》的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。
（3）建设用地使用权：建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。
二、土地用途管制制度
中国《土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度。具体来说就是国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地的总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
其中，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
三、土地行政管理框架
按照中国《土地管理法》，国务院土地行政主管部门（即国土资源部）统一负责全国土地的管理和监督工作。但同时，中共中央及各级党委的农办（农工部、农委、农工委、农牧办），国务院及各级地方政府的农业部门、林业部门、住房与城乡建设部门、人力资源与社会保障部门、财政部门、金融部门等参与管理。例如，农村集体土地确权登记工作，由国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部共同承担。又如，征地工作，除国土部门负责之外，参与的部门一般还包括发改委、城建、财政、银行、林业、交通、电力、电信、水利、农业等（具体项目不同，则参与的部门有所不同）。
（一）国土资源部土地管理职能
根据约集约利用土地资源的责任；监测土地市场和建设用地利用情况，监管地价；等等。
（二）土地督察机构职能
根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号），土地督察机构的职能为：对各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，落实耕地保护目标责任制，监督国家土地调控政策的实施。
“中国奇迹”：来自土地的贡献
自1978年改革开放30多年来，中国经济持续高速增长，国内外不少学者将其称之为“中国奇迹”。如何解释“中国奇迹”？从世界主流经济学角度看，最有代表性的解释，如世界著名计量经济学家、美国普林斯顿大学经济学讲座教授邹至庄：“为什么中国经济发展这么快？我觉得有三个非常重要的因素。首先是中国的人力资源。第二，中国的市场经济制度。第三，中国经济还在发展的初期，所以有机会很快赶上先进国家。这三个重要条件，不但可以解释中国最近30年来的经济快速增长，还可以解释其他。日本在‘二战’前后也有这三个条件，因此日本经济在战后发展也非常快。亚洲四小龙——香港、新加坡、台湾、韩国，20世纪六七十年代到八十年代经济发展也非常快，同样也是具备这三点因素。”《邹至庄论中国经济：为什么中国经济发展这么快？》，《南方都市报》2011年11月6日。此外，美国耶鲁大学的陈志武认为，中国近30年的经济成就特别突出，是因为中国在这一时期的经济增长是建立在成熟的现代工业技术和自由贸易体系之上的，而这两方面的基础条件在晚清、民国时期都不存在。如今，中国GDP的85%左右来自现代工业和服务业，包括能源、金融、制造业、运输业、互联网、电脑等，而它们无不是来自西方；中国的产品能流通全世界，也离不开由西方建立的自由贸易体系。香港大学的张五常认为，1989年之后，中央迅速把经济权力下放到县级政府，导致县与县之间在发展经济上进行激烈竞争。每一个县政府，都像一家公司，为了地方的GDP快速增长，拼命招商引资。投资者向当地政府购地建厂，卖地收益的四分之三归本县，四分之一上缴。厂建成投产后，增值税四分之一留县，四分之三上缴国库。张五常认为，这种中国独特的租税合约分成制，为地方政府发展经济提供了强大的激励，导致地方政府有很强的发展经济积极性。他同时认为，这是1978年改革开放后中国经济奇迹产生的根本原因。
应该说，各位学者站在不同的角度看问题，提出的这些导致经济快速增长的因素是存在的，都在起作用。但从中国实际情况看，原因恐怕更为复杂。
从最直接的角度看，“中国奇迹”是政府主导的投资驱动型扩张经济。按照中国统计部门的分析：对中国经济增长的贡献中，投资的作用最大。如2011年投资对中国经济增长的贡献率是54.2%，消费贡献率是51.6%，净出口贡献率为－5.8%。而在2009年，投资贡献率高达92.3%。
其大背景和生发机制为：20世纪90年代中期以后，中国对外开放程度加深，出口导向工业化实施。为了吸引外资，使廉价劳动力转化为现实优势，中国利用独特的土地制度安排（即地方政府低价征收农民土地、独家出让土地给用地者），通过创办开发园区，提供优良的政策环境，低价供应土地，避开了土地稀缺性可能导致的土地高价，使中国在短短的十多年时间，成为“世界制造工厂”，成为全球分工体系的重要组成部分。进入21世纪以后，中国城市化进程大大加快。面对城市建设的巨额资本需求，中国不失时机地深化土地使用制度改革，对经营性用地实行“招拍挂”制度，加快实现土地从资源、资产到资本形态的转换，将土地的功能从传统的生产和生活功能，拓展到资本功能，带来巨大的乘数效应。土地使用制度改革所释放的“土地红利”，为经济建设提供了巨额土地增值收益，促进了城镇化的快速发展。
简而言之，这种“增长模式”依赖的机制为：“经营土地”（或“经营城市”）——“招商引资”——投资扩张——经济扩张。其中，“经营土地”主要体现在两个方面，一是经由土地储备机构，垄断城市一级土地市场，通过“退二进三”（即将第二产业搬迁到城市郊区，引入第三产业），相对低价收储的土地经由拍卖之后，增值收益主要由政府获取；或者将收储的土地抵押，获得贷款，尔后将土地收益或贷款作为投资，用于城市基础设施、改善城市环境等，彻底改变城市面貌，为招商引资创造基础条件。二是政府通过土地储备机构获得贷款或土地收益，用于园区基础设施等建设，然后大力招商引资。政府通过初次的投资扩张，并在成功招商引资之后进一步实现投资的扩张，实现整个地方经济的扩张。
这就是1978年改革开放以来中国经济增长的逻辑主线。土地供给是中国投资形成的最重要的基础性条件。土地的宽供应和高耗费保证了高投资；压低地价的低成本供地保障了高出口；以土地的招商引资推进了高速工业化；土地出让收入和土地抵押融资助推了快速城镇化。
应当说，没有土地的经营，地方政府不可能有基础设施建设等方面的基础投资，开发区建设和招商引资等各项工作也难以进行。这可以从两方面给出证据。
第一，土地收益弥补了地方财政的巨额缺口。
在赶超战略或跨越式发展战略下，必然采取政府主导的经济发展模式，财政支出规模便急剧膨胀。比较1994年至2002年与2003年至2012年两个时间段可见，财政支出增长率由278.42%上升至520.71%，总计增长7.9倍。与巨额的财政支持需求相比，财政收入虽然迅猛增长，但赶不上开支需要，便形成缺口。1994年，地方政府财政缺口（支出减收入）为1726亿元，2002年为6766亿元，缺口扩大2.9倍。2012年，地方政府财政缺口为46770亿元，是2002年的6.9倍，1994年的27倍。
对于地方政府而言，弥补这一缺口，最佳手段便是经由“经营土地”获得土地收益。因为，中国独特的土地制度安排，使地方政府成为实际上的土地供应主体。在现行土地法律制度下，在土地转变用途过程中，政府成为农地转变为市地的唯一仲裁者，拥有从农村获得土地转换给城市使用的排他性权力。伴随土地转变用途，政府替代农民集体成为土地的所有者和城市土地的经营者。政府对土地一级市场的垄断，使其成为建设用地的唯一出让者和城市化进程中土地级差收益的排他性获得者。1994年分税制改革以后，地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”的格局基本形成并不断强化。1994年，土地出让收入为675亿元，可弥补39%的地方财政缺口。到2003年，土地出让收入可弥补73%的地方财政缺口。2009年，土地出让收入弥补财政缺口之后，尚余2899亿元。
第二，土地收益保障了地方财政支出需求。
为了进一步搞清楚土地收益对于地方政府的重要性，我们需要了解土地收益的使用结构。据财政部的分析，2009年，全国土地出让支出总额为12327.1亿元，比上年增长28.9%。
用于征地和拆迁补偿支出4985.67亿元，占支出总额的比重（以下简称“占比重”）为40.4%；用于土地开发支出1322.46亿元，占比重为10.7%；用于城市建设支出3340.99亿元，占比重为27.1%；用于农村基础设施建设支出为433.1亿元，占比重为3.5%；用于补助被征地农民支出194.91亿元，占比重为1.6%；用于土地出让业务支出86.89亿元，占比重为0.7%；用于廉租住房支出187.1亿元，占比重为1.5%；用于耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护支出477.56亿元，占比重为3.9%；用于农业土地开发支出107.25亿元，占比重为0.9%；用于地震灾后恢复重建、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等支出1191.17亿元，占比重为9.7%。
逼近变革“临界点”：
土地制度扭曲的后果自1978年改革开放30多年来，中国经济保持了强劲的高增长。工业化和城市化快速推进，经济结构发生重大变化，农民的生产和生活方式发生巨大改变，农地非农化利用速度加快、规模加大。
与其他经济体高速工业化城市化阶段的特征相比，土地在中国此轮经济增长中扮演的角色非常独特、举足轻重。在快速工业化、城市化的特殊阶段，中国利用政府低价征收农民土地、政府独家出让土地的制度，获得工业化和城市化进程中产生的巨额增值收益，以此作为推进快速工业化城市化的资本，为30多年的经济高增长作出了巨大贡献。但是，这种经济增长模式也日益显露出弊端，不仅加大了中国经济运行的风险，也导致产生官民冲突危及社会稳定的政治风险。
一、地方政府成为用地违法违规的主体
近些年来，我国出现了一个重要现象：中高级官员出“事”，大部分涉及土地。媒体的相关报道也表明，大多数土地违法违规的主体是地方政府。
为了发展经济，让招商引资项目尽快落地，快速推进基础设施建设，迅速改变城市面貌，地方政府担当起操盘手的角色。由于土地的非农化主要由政府通过征地完成，在征地过程中，地方政府担当着决策者、制定者、组织者、实施者和裁决者的角色。另一方面，由于地方建设主要依靠土地出让和土地抵押融资，地方政府也有多征、多占、多出让土地的激励，由此造成地方政府违规违法用地事件的大量发生。
