自《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）发布以来，国家利用政策、制度、法律和技术等各种手段，形成对土地严管高压态势，使得违法用地总体下降，违法占用耕地面积比例由2006年的47%下降到2010年的40%。但是，用地违法违规现象依然呈易发多发态势。2010年，全国违法用地的数量6.6万件，面积67.7万亩，占用耕地27万亩。铁路、公路、水利等基础设施建设项目未批先建问题突出。2009年，国家和省级重点项目违法用地分别占全部违法用地面积和违法占用耕地面积的45%和55%。地方政府主导、支持或默许的违法违规供地问题仍时有发生。2011年，国土资源部土地矿产卫片执法检查中，10250人因用地违法违规被给予党纪政纪处分，960人因涉嫌违法被移送司法机关。
二、“饥饿式”供地直接推高房价
目前，在中国，高房价被称为“三大民生问题之首”（其他为教育和医疗），备受诟病。主流观点认为，房价是被所谓“刚性需求”推高的。应该说，刚性需求并非严格的学术概念，它主要包括城镇化、初婚人口、收入水平增长等因素引起的首次置业需求和改善性住房需求。先看城镇化需求：我的计算表明，一方面，城镇化率新增值趋向下降，从2003年的1.44%降到2008年的0.76%，房价却持续上涨，即2008年相对于2003年上涨了66.13%；另一方面，房价涨幅最大的2004年、2005年、2007年和2009年，城市化率新增值均比2003年低，也就是说，城镇人口增加数多，房价增幅反而较低。再看初婚人口的住房需求，2004年的初婚人口比2003年只增加6585人，但房价增长了17.76%；2005年比2004年增加9096353人，房价仅增14.03%，增幅比2004年低；2006年比2005年减少9126202人，房价却增长6.28%；2007年比2006年仅增加4426人，房价却大涨14.76%。最后看收入水平增长引起的住房需求，根据《中国统计年鉴》计算得出的“房价收入比”：2003年为6.17，2004年为6.86，2005年为7.3，2006年为7.17，2007年为7.26。可见，房价收入比在2003年以后持续上升，它说明普通居民购房的能力在持续下降。
其实，房价的上扬，很大程度上是政府的“有形之手”导致的。正如一位朋友所说的：地方政府很聪明，知道用楼价来撬动整体地价估值水平，然后招商引资撬动银根，支撑投资的扩张（招商过程中所谓的“零地价”不能机械地理解“零价格”，那只不过是政府对于投资方的价值让渡来引致投资，因为对于银行来讲，地价还是市场地价）。也就是说，地方政府通过推高房地产价格，从而将手中的土地储备估值推高，可以转而抵押获得更多的贷款，或者拍卖获得更多的土地出让收入，这些都是投资扩张的基础。
地方政府在某种程度上是通过两种途径完成这一目的的。
第一，降低房地产开发用地的供应量。
从全国情况看，历年房地产用地供应偏紧，供地计划完成率始终在50%~60%，不少一线城市供地完成率不到50%。土地供应日趋紧张，地价推升房价，而房价反过来带来更高的地价，进入恶性循环，“地王”、“卖房子不如卖地”、“囤地”等现象愈演愈烈。
第二，用地结构失衡推高房地产价格。
中国城市建设用地面积占全国土地总面积0.33%。其中，城镇建设用地中30%为居住用地，仅占全国土地总面积的0.11%。美国城市用地（建成区）占全国土地总面积的3.1%。
三、“土地财政”透支未来发展
由于地方政府财政收入主要依赖土地出让收入和房地产税费，学术界形象地称之为“土地财政”或“卖地财政”。
“卖地财政”至少带来了三大弊端：首先造成的是财政收入的不稳定和不可持续。由于法律规定各类土地使用权出让最高年限为40~70年，因此，出让土地收入实际是将未来40~70年的土地收益一次性收上来。一般来说，土地收入在一个财政年度中被支出，这样未来40~70年的土地收益基本上在一年中被花掉。这样，在各届政府中，哪一届卖地多，哪一届的财政日子就好过；而哪一届卖地少，或者无地可卖了，则财政就会陷入困难。目前的“卖地财政”，实际是今天政府一年花掉未来政府几十年的收入，透支未来几十年的财政资源。
其次，“卖地财政”是促使地方政府利益与中央宏观调控博弈的最主要的动机，也是多占及浪费土地和投资过热的深层原因。由于多卖地可使地方政府多得收入，使其进行城市交通等建设土地扩张，土地宽打宽用，总体上土地利用率较低；并且卖地热连带的是招商引资热和投资热，使经济增长主要依靠投资拉动，投资增长速度比消费增长速度快，投资与消费的比例失调。谁能获得土地，谁也就等于获得了财富。于是土地不仅成了用地商竞相争夺的资源，也成了政府吸引外来投资的引诱物。许多地方经营城市，走“以地招商、以地换路、以地兴城”的发展道路，于是政府大量批地获得收入，开发商大量圈地，土地大量被浪费和闲置。
再次，“卖地财政”推高了地价和房价，侵蚀了农民和城镇购房居民的利益。据周天勇估算，1978年至2008年，低价征收制度，从农民手中转移的利益大约在15万亿人民币左右，而卖地补偿给农民的不到其中的5%。农民的土地财富，转变成了城市化和现代化的高楼大厦、公园广场、企业厂房、铁路公路、水库电站等，但是，许多农村的农民却因征地而致贫，形成4000万失地、失保和失业农民。房价上涨中，除了房地产开发商的暴利外，其中相当比例是政府高价出让土地向购房居民转嫁的部分。因此，“卖地财政”也是造成中国居民买不起房的一个很重要的原因。
“卖地财政”很不正常。但问题是，中央财政部门通过转移支付、税收返还手段返还给地方的财税数额也很大。例如，2008年中央对地方转移支付18663.42亿元，税收返还3342.26亿元，这两项占2008年全国财政收入61316.9亿元的35.89%。
这么高的转移支付和税收返还力度，依然满足不了地方政府财政支出的需要，说明地方政府机构太臃肿、附加的经济发展等责任太多。有研究认为，近年来，地方行政事业机构和人员的经费支出急剧增长，使财政背负了沉重的负担。统计表明，中国设置了4.5万多个地方政府，平均每200平方公里有一个政府，如果考虑到青藏高原、沙漠地带等因素，基本上不到150平方公里就有一个政府，在人口稠密地区（如浙江、江苏）情况则更为突出。此外，从理论上讲，政府的职能主要是提供公共产品，但是中国的基本公共产品的财政支出比重偏低。政府用于基本公共产品的支出只占财政支出的43%，而这一数字在发达国家一般为70%；不仅如此，中国政府公共支出越位很严重，譬如，经济建设费仍然占财政支出的30%（预算外和没有列入预算的，高于这个数据）。
四、形成地方政府债务风险
地方政府为了进行基础设施建设，纷纷成立各类融资平台，利用手中收储的国有土地作为抵押品，从银行获得巨额贷款。目前地方融资平台已形成“土地抵押—获取贷款—土地收储—土地抵押”的循环。
这种模式导致两种趋向：一是地方政府债务不断攀升。1997年以来，中国地方政府性债务规模逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%。截至2010年年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。到2012年年底，地方政府债务超过16.5万亿元。
二是过分依赖土地的举债模式，难以持续。国家审计署发布的《全国地方政府性债务审计结果》（2011年第35号）显示，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。2010年年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。2011年，国土资源部土地矿产卫片执法检查发现21个城市存在土地违规抵押融资贷款746.76亿元的问题。2012年，国家土地督察机构抽查36个市（区）的土地抵押融资情况，发现违规贷款1039亿元。
五、农地细碎化经营难以摆脱小农经济的困境
家庭承包经营的土地制度，曾经为农村经济和社会发展带来巨大的动力和成效，然而，随着市场经济的发展和城市化进程的推进，这一制度的缺陷也开始日益暴露。
农地的集体内部均分制度，导致土地细碎现象突出，成为农业规模经营的阻碍。从全国情况看，农地严重破碎化，平均每户农民分到的土地仅有8.74亩，且被分割成9.5块，平均每块仅有0.89亩。韩冰华等：《论农地制度创新与中国农地资源合理配置》，《生态经济》2004年第4期。从局部地区看，如，据南京市农林局2005年的调研（《通力协作 多管齐下 推进土地向规模经营集中》）显示，总体上土地细碎化仍然严重。以年鉴统计口径，全市郊县人口214.37万人，农户67.36万户，按全市360万亩耕地计算，户均耕地5.34亩。据调查，种植5亩以下的农户，占总农户的61.5%。
与此同时，由于农地产权的严格管制，很难交换。一是农民没有退出集体经济的权利。《土地承包法》规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”法律还规定：“承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”按这个规定，农户的土地使用权仅仅限于农村，一旦农民离开农村，土地使用权立刻消失。
二是农民没有完整的自主经营权。《基本农田保护条例》规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。承包经营基本农田的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。”这个规定显然是不合适的。农业生产已经是一种市场化程度比较高的经营活动，农民在一个季节里是耕作还是休耕，取决于他对投入和产出的计算。例如，农产品价格低到一定程度，农民选择休耕不仅对农民自己有利，对国家也是有利的；如果强制农民耕作，反倒于私于公都十分有害。
由于农地很难交换，随着人口的增长，更加趋向细碎化。而现在的主流研究成果均显示：土地细碎化是农业生产率和技术效率进一步提高的重要瓶颈。例如，曲福田等人对南方主要水稻产区之一的江西省的3个村庄的农户和田块数据进行分析，发现在现有的技术状态下，减轻农户经营的土地细碎度（如在经营面积一定的情况下，增大平均地块面积；或在平均地块面积不变的情况下，增加地块数，即扩大农户的土地经营规模等），可使早、中、晚稻的生产率提高近20%。曲福田等：《土地细碎化对中国东南部水稻小农户技术效率的影响》，《中国农业科学》2006年第39期。
六、过于宽泛的征地制度导致冲突不断，危及社会稳定
在现行土地征收（用）—出让—开发模式中，政府一手强征农民土地，在进行“几通几平”的基础设施投资后，再将土地出让给开发商进行商业和房地产开发。在这个土地开发链条中，政府、农民与开发商是利益博弈的三个主体。政府在征地时，给农民的土地补偿越低，支付的成本就越低，因而其会尽量压低对农民的补偿。在利益博弈的另一端——政府与开发商之间，政府希望从土地出让中获得更大收益，但是，政府土地出让收入的实现，又不得不依靠开发商，于是，形成开发商与政府之间的讨价还价。在谈判过程中，如果官员没有私利，政府财力也较强，政府往往处于比较主动的地位，从而能保证国有土地收益进入政府财政；反之，农民、政府与开发商之间的土地级差收益分配更加倾向于开发商和批租土地者，导致巨额土地国有资产流失，农民的土地利益受到侵蚀。在实地调查中发现，为了实施征地拆迁，部分地方政府官员不得不“冲在第一线”，为征农民地、铲农民庄稼、拆农民房、扒农民祖坟而冲锋陷阵。政府官员在农民心目中的形象严重受损，政府的公信力也大大下降。为了捍卫土地，农民不得不奋起抵抗，形成农民与政府的对立。到了这个地步，为了使征地进行下去，地方政府动用警力成为比较普遍的情况。滥用警力直接造成社会矛盾激化，成为群体性事件的导火索。
伴随城镇化进程，土地价值日益显化，土地增值收益迅速攀升，围绕土地利益的争夺不断加剧。由土地引发的纠纷成为上访的重要原因。当前中国土地利益分配问题波及的范围有所扩大，程度有所加深，问题越来越突出。最主要是被征地农民与地方政府之间的利益矛盾。在现行土地利益分配格局下，被征地农民虽然获得了土地的补偿和安置款项，近年来国家又建立了被征地农民社会保障制度，但总体看，被征地农民并没有充分分享到城市化的成果，加上少数地方在征地过程中存在违反程序、克扣征地款项等行为，国家级重点工程的补偿标准过低，在一些地方也引起农民不满，使得征地问题成为当前影响中国社会稳定的一个突出问题。
根据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。国土资源部2011年上半年的信访统计显示，上半年受理的集体来访起数和人数同比增加57.5%和62.8%。
