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第5章 土地问题:当今中国第一热论(4)

当然,主要抑制土地兼并的因素当属“分户析产”制。学界一般认为,我国古代“分户析产”制至迟在商鞅变法时期已经形成。《史记?商君传》中说,商鞅变法时下令:“民有二男以上不分异者,倍其赋。”进入汉代,诸子平分钱财地产的继承制度业已确立。兄弟继承家庭产业,不论是土地房屋,还是金钱物品,兄弟都一样,不得有异。这种彻底的平均分割家产的办法,不仅长期为社会所认可,也从唐代和清代的法律中得到体现。《唐律疏义?户婚上》中规定:“同居应分不平均者,计所侵坐赃论,减三等。疏义曰,谁户令应分田宅财物者,兄弟均分……违此令者是为不均平。”清代的《大清律例》卷八也规定:“嫡庶子男,除有官荫袭封先尽嫡长子孙。其家财田产,不问妻妾婢生,止以子数均分。”

胡如雷、傅筑夫、傅衣凌、林甘泉等均曾指出,“分户析产”制导致地主丧失原来的经济地位,其土地占有状况不可能长期稳定,经两传三传、一分再分后,大地产就变成了小地产。这方面的案例很多。清代人李调元曾作《卖田说》,借四川一个佃农之口描述了因分家析产而导致原来的大地产逐渐演变成小地产的现象:“予家曾祖父以来,置田不下千亩,而蜀俗好分,生子五人,而田各二百亩矣;子又生孙五人,而田各五十亩矣;孙又生孙五人,而田各十亩矣……而十亩五分,各耕不过二亩……”根据张研的研究,清代徽州48件分家文书中,除9个家庭经济情况不详(没有具体的数字)外,分家前有田500亩或有银1000两以上的上等家庭10个;有田500亩以下、100亩以上或有银1000两以下的中等家庭14个;有田100亩以下的下等家庭15个。分家方式均为“诸子平分”。48件徽州文书中所反映的分家家庭中,即使诸子中有已亡故的,也要以其子(若无子便以兄弟之子为其后嗣),代表这一房支参与分家。分家后,产生了众多的新的小家庭,这些新的小家庭,其经济实力相对于原来的大家庭只有几分之一。10个上等家庭分家后,新的小家庭平均分得的地产,多的从六七百亩降到一二百亩;少的只有几亩、几十亩,有的一次分家,便由富家变为一般中下等家庭了。38个中下等家庭分家后,新的小家庭只有几亩、几十亩地的少量家产,地主降为自耕农,自耕农降为贫农。

与“分户析产”制同时,历史上也存在一种“多代同堂”、“累世同居”的大家庭。不过,这种大家庭数量很少,且很难长久维持。早在汉代,就有伦理说教提倡不分家异居。《后汉书?樊重传》中记载说,樊重“三世共财,子孙朝夕礼敬,常若公家”。唐朝也曾旌表过累世同居的大家庭如张公艺等。不过,一方面,这样的家庭很少,例如,许倬云的研究指出:“汉世有‘累世同居’的美谈,细绎之,我们只不过找到四条而已。”另一方面,这样的大家庭表面荣耀,实际上勉力维持。因为家大业大、人丁多的民户,管理艰难,而且税役负担重。一些人看透了这一点,将家产“预为定分,将以绝其后争”,如唐朝宰相姚崇在《遗令戒子孙文》中嘱咐后人,不要贪图同居共财的虚荣,该分开时就分开,以防亲骨肉最终为争财而反目。姚崇的观点代表了当时大多数人的想法和做法。

事实上,即便是以世族门阀占统治地位的魏晋南北朝,同居共财的大家庭也不占主流。《宋书》卷八十二《周朗传》说:“今士大夫以下,父母在而兄弟异计,十家而七矣。庶人父子殊产,亦八家而五矣。”可见,无论下层百姓,还是官僚贵族阶层,其生活的基本形态都是以个体独立的家庭为主流。麻国庆的研究指出:“实际上,据史料记载,所谓‘孝友’、‘孝义’的数世同居的大家庭,《南史》13家、《北史》12家、《唐书》18家、《五代史》2家、《宋史》50家、《元史》5家、《明史》2家。可见多代同居的义门,自古以来,还是甚为少见。”

其实,史书中“多代同堂”、“累世同居”的大家庭记载,多数只是“使理想的大家庭和实际的大家庭混为一谈”。历代官书中之所以大加褒奖,正说明了这样的大家庭的罕见。

农民失地补偿:两种观点及批评

中央农村工作小组副组长陈锡文表示,农民上访中涉及土地问题的比例约占40%(《新京报》2011年3月25日)。所谓的土地问题,基本上是征地补偿低的问题。

关于征地补偿,目前学术界有两种代表性的观点:涨价归公论、全面产权观。这两种观点都有其偏颇之处。

一、“涨价归公”理论及其评价

一些学者认为,征地升值必须实行“涨价归公”。在我国,土地征收不仅是一个土地产权发生转移的过程,也是一个土地用途由农业利用转变为非农开发的过程,它会带来被征用土地资产的巨额增值。一些学者认为,这种土地用途变化产生的土地资产增值,与原来土地所有者、使用者的投资和劳动没有任何关系,是土地利用规划或城市规划用途管制的结果,这种用途管制是一个全社会土地资产价值在空间上的再分配过程,它所带来的土地资产增值应当归全社会所有。征收土地价格实行“涨价归公”也是维护社会公平的重要表现,它可以为土地进行非农开发积累所需要的公共投入的资本。因此,从理论上讲,土地征收是实现农地转用过程中土地涨价归公的一个可选择办法。有的学者在此基础上提出,“农地转非”之后,对于失地农民和农村集体经济进行公平合理的补偿(其中包括获得部分“自然增值”)之后,实行“涨价归公”——将土地自然增值的大部分收归国家所有,用于支援全国农村建设。有的学者认为:“土地市价……包含庞大的自然增值额,这是应当属于社会全体的。所以,如果按照市价补偿,那无异将自然增值部分也视为个人财产来予补偿,其不合理之情形至为明显。”

“涨价归公”的思想渊源,最早可追溯到英国经济学家穆勒(1806—1873),他主张把土地自然增长的价值收归公有,即凡不是由于土地改良而增加的价值一律归公。美国经济学家亨利?乔治(1837—897)对此有进一步的阐述。他认为,“土地是住所,是人类在其上取得全部需要的仓库”,“人人都有使用土地的平等权利,正如人人都有呼吸空气的平等权利一样”。因此,他认为社会财富的增加,技术不断的进步,垄断地租的不断上升,地主坐享其成,不劳而获,工人却日趋穷困,极不合理,所以,他认为土地的“私有是盗窃,地租是赃物”。于是,他主张没收全部地租,抽土地单一税。当然,把穆勒与亨利?乔治这一思想归纳为“涨价归公”学说的,却是孙中山先生的追随者对其“平均地权”思想进行阐述的产物,是指土地所有者报价之后地价上涨时,政府通过土地增值税将上涨部分收归国有。孙中山认为:“地价高涨,是由于社会改良和工商业进步……这种进步和改良的功劳,还是由众人的力量经营而来的,所以由这种改良和进步之后,所涨高的地价,应该归之大众,不应该归之私人所有。”

按照穆勒和亨利?乔治的观点,土地从农业转为工业和城市用途而引起的市值上升,是社会因素使然,与土地的主人没有关系。因此,如果地主从地价增值中获利,是不公平的。

我认为,“涨价归公”理论是站不住脚的。

第一,“涨价归公”背后的经济学观点是错误的。亨利?乔治认为,世间各种资源的市值是由其成本决定的。这一观点认为,农地之所以增值,在于城市对公共设施的投资等成本的支出。事实上,一宗农地对于工业、城市的意义,不是别的东西,而是房地产投资学中所强调的地理位置。

农地因“位置”突然身价百倍,而地主对于“位置的生产”显然没有投资分文。他们可以从土地溢价中取利吗?可以的。因为地主对土地增值有一项重要贡献,那就是“放弃”农地的使用权。试想,如果地主不放弃土地使用权,工业家、地产开发商、城市规划官员们相中的“位置”,增值从何谈起?放弃一项权利,要有代价。这个道理不难明白。你不出一个合适的价钱,地主无论如何不会放弃本来可以有所得的农地产权。

所以,工业化和城市化要占用农地,仅仅“补偿”农民失去土地的代价,也许是不够的。要证明土地被工业和城市使用更有效,最简单的办法就是占地者的出价高于农民自己种地的收益。只有这样,才能有效地利用土地。

第二,从表面上看,“涨价归公”很有道理。当年孙中山先生在阐述“涨价归公”这一问题时便指出:“土地价值之增加,咸受社会进步之影响……应归社会公有,庶合于社会经济之真理。”而且,从经济学角度来讲,“谁贡献,谁受益”。暂且不说地方政府对地价的“拔苗助长”和开发商的精明炒作,仅仅是社会经济持续发展的“厚势”就为土地涨价提供了不竭动力。由此可见,农民对土地涨价似乎没有起到直接的作用,那他们自然就不应该拿土地增值的“大头”了。这就是“涨价归公”的逻辑所在。但正如我在前文所质问的那样——农地主人“放弃”农地的使用权,算不算贡献?要是农民偏不“忍痛割爱”,农地增值又从何谈起?农民“舍小家为大家”,并不总是能分享城市化的好处。一些研究人员在属于发达地区的苏南某开发区,对失地农民生活境遇进行的调查表明:20%好于从前,50%没有变化,30%不如从前。

二、“全面产权观”及其评价

所谓“全面产权观”,即在公平补偿失地者的前提下,将土地自然增值的剩余部分主要用于支援全国农村建设并兼及城镇建设。中国人民大学周诚教授提出的“全面产权观”认为,对于农地自然增值的合理分配,应当全面顾及失地农民、在耕农民和中央政府等三方面的土地开发权;也意味着每一个主体仅拥有有限的权利,各个主体不得越限侵权。“全面产权观”意味着多个产权主体共同拥有农地权利,而其中每一个主体仅拥有有限的权利,各个主体不得越限侵权;国家既是权利主体,又是权利调节者,它有必要代表社会出面调节农地权利。

“全面产权观”的依据是:从农地产权一般归属的角度来分析失地农民与国家各自在农地自然增值上的应得,意味着农民与国家所拥有的农地产权,是决定两者公平合理分割农地自然增值的基本依据。农地转非之后的自然增值,从根本上来说是产生于整个社会的经济进步。如果涨价全部归农,便意味着失地农民的所得侵占了一部分社会利益,亦即农民的土地产权“过界”;反之,如果涨价全部归公,则意味着国家侵犯了失地农民的利益,亦即国家的土地产权“过界”。

我认为,按照当前的规定,国家并不拥有农地产权,农地产权乃农村集体经济组织拥有。既然是农村集体所有权转换为国有产权,这种交易方式算什么?按照经济学的界定,交易方式有两种:买卖、租赁。买卖指的是物品连同所有权一起让渡;租赁指的是物品的所有权不让渡,只是使用权发生让渡。按照这个界定,农村集体所有的土地,转为国有建设用地,这个过程意味着所有权的转让,这属于“买卖”关系。既然是买卖关系,买方应该按照市价支付卖方。这好比我有一台电脑,有一天,我说要将这台电脑卖掉。张三恰好缺电脑,而且有能力购买,就跟我达成交易协议,支付6000元,购买了这台电脑。那么,我从这台电脑出售中获得的6000元钱,是否要给社会一部分?除了一定比例的交易税(请注意,税收不是收益,而是政府从纳税人手中收取的“公共产品”购买价格,也可以认为是社会成本),我不会也不愿意给社会支付交易收益,任何人都不会这么做。

为了强调“全面产权观”的合理性,周诚将“自然增值”进一步界定为“辐射性增值”,即各种非农建设项目的功能,直接改善了新增非农建设用地的“使用价值”,即交通、供电、货源、客源等方面的改善,使得用地户获得种种便利,从而使对这些土地的需求量增加,而土地的固定性则决定了位置优良的土地的有限性并造成其价格明显上扬。从而,所谓“辐射性增值”,归根到底并非是价值量转移性增值,而是由靠近已有各项建设成果的位置所决定的土地稀缺性增值。所有这些,都属于级差地租与级差地价理论的范畴(周诚,2006)。

我认为,所谓“辐射性增值”,只是结果,是一宗农地转换为工业或者商业用地,经过开发之后的情况。譬如说,城乡结合部有一宗农地,如果种粮食,每年收获1000元,如果被规划为商业性质的用地,政府征收之后,不需要任何的平整等工作,直接拍卖,这块土地的价格马上上涨。而这种价格的上涨,是在开发之前,而不是开发之后。也就是说,同样的一宗土地基于用途的转换导致价格突然变化,与“辐射性增值”没有直接关系。

如果一定要给出解释,我认为,此增值可以有两种不同角度的解释:一是可以从地租理论界定,即农地距离“市场”较远,而由农地转换用途之后,距离“市场”较近,故此有地租的增值;二是用现代经济学的供求关系可以解释。当一种物品供给大于需求的时候,价格不高;但供给小于需求,价格就会上升。显然,农地供应充足,价格自然不高;但转换用途之后,农地变为工业或商业用地,而此类用地供不应求,价格自然增长。

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