有清一代，推行维护满洲贵族利益的封建中央集权的君主专制，为了应对社会阶级矛盾与民族矛盾，清廷在总结历代经验的基础上，于全国上下建立包括户籍卫生、治安交通、火政消防等项在内的封建城市管理体制。京师地区作为皇权中心活动区域，备受清廷重视，户籍、卫生、治安、交通、火政消防等项事务，分由不同机构负责。其中，内城由八旗都统衙门和步军统领衙门掌管，外城由五城兵马司掌管，京兆则主要由顺天府率大兴、宛平二县掌管。八旗都统衙门下设由八旗步兵组成的步军营，步军统领衙门下设京城绿营马步兵组成的巡捕五营，前者负责内城旗人居住地区，后者总括了“旗务”之外的其他事务。五城兵马司与五城御史分管外城东、西、南、北、中五城，每城设御史满、汉各一个，兵马司指挥一人，兵马司指挥与五城御史分别指挥属下，管理城近郊区治安，查禁邪教、匿名揭帖等，同时负责市场管理，制止非法交易，赈济贫民等。大兴与宛平两京县“与五城兵马司分壤而治”，分别掌管该县的政令。为有效控制京城内外地区，清廷实行严格的保甲制度，对不同类型的人群分别造册管理：居民、铺户造立循环薄，按年更换；客店、车行、庵观、寺院设立清册，两月更换一次；园馆居楼、优伶寓所另立专册，一月更换一次。顺天府五城所属村庄，由地方官每年发给门牌，十户为牌，立牌长；十牌为甲，立甲长；十甲为保，立保长。牌、甲、保长负责基层的编查户口与户籍管理工作，此外还担负纠察奸宄、维持乡村治安等各项市政工作。这些反映市政管理特点的机构，按照隆礼重法的统治原则治理，为拱卫皇室、安定畿辅发挥了不可替代的作用。但由于这些机构往往都具有综合管理的职能，按照“综合为治”的方针，融政治保卫、治安防范与行政管理为一体，把编户其民、通行凭证、宵夜禁行、火政消防、市场管理手段结合使用，从而也就不可能分离出专司市政管理的独立机构，也不可能独立形成比较成熟的规范市场管理行为的法律与规章。
从1895年甲午战争到1900年八国联军入侵，旧式城市管理体制已不能适应近代化发展的需要。清廷被迫仿效西方资本主义国家，建立近代化的城市管理机构与法律制度，作为推行“新政”与变法修律的一项重要内容，纳入实际运作的轨道，并首先从京师试办开始。1900年八国联军侵占北京后，曾在各自占领的区域内，设置“安民公所”，用以维持侵略秩序，镇压北京人民。其所长、事务官以及宪兵均由外国人充任，仅雇中国人充当巡捕，带有典型的殖民地或半殖民地的色彩。公元1901年，八国联军退出北京，“安民公所”自然解体。嗣后清廷以“安民公所”为模式，设置“善后协巡营”，以后改称“工巡总局”，作为京师城市管理的执行机构。“工巡总局”直属皇帝领导，具体由工程巡捕事务大臣统辖，下面分设工巡总监和副总监各一人，辅佐事务大臣处理要务。总局内又设工程局、巡捕局，每分局除局长外，另置巡警队长与巡捕若干人，多由满人或汉军旗人充当，他们又由日本弘文学院和北京誓务学堂毕业，具有系统的专业知识。当时的工巡总局一方面掌握治安行政管理各项，另一方面也负责土木工程等其他市政管理事项，同时还兼理简易民事案件与轻微刑事案件，是市政管理与司法审判合二而一的政府机构。
1905年发生的革命党人在京炸弹轰击拟出洋考察的五大臣事件，震动清廷内外。作为北洋大臣、直隶总督的袁世凯乘机提出建立巡警部代工巡总局的意见，清廷也深感“巡警关系紧要”，“自应专设衙门”，同年九月，清廷正式建立巡警部。巡警部作为中央机构成立后，奏准裁撤绿营，巡捕亦改为巡警。1906年，清朝深化官制改革，改巡警部为民政部，除将原巡警部主管的警察事务并入该部外，同进将步军统领衙门的执掌，户部兼管的疆里、户籍、保甲各项，以及工部所掌城垣、公解、仓魔、桥梁等项，均归民政部所管。民政部下设两厅五司，分别为承政厅、参议厅、民治司、警政司、疆里司、营缮司、卫生司。其中民治司掌编审户口，兼司保息乡政；警政司掌巡察禁令，分稽行政与司法。
民政部以下，在京师设置内外城巡警总厅。这次变更并非简单的改换名称，而是体制、结构上的重要改革，较前更加严整。京师巡警总厅负责缴循坊境，并典跸路警卫各项。下设参事，主管总务、行政、卫生、消防、司法行政各处。各处分设机要、统计、警事、治安、护卫、刑事、户籍、正俗、营业、交通、建筑、卫生、防疫诸股，分理具体事务。在内外城巡警总厅以下，设巡警分厅，内城为五，外城为四，执掌辖区各项具体事务。此外，清廷在京师还创设直属民政部管理的消防公所，负责火政消防各项，初续扩大为六个中队，300人，形成专业消防队伍。清末上至民政部，下至京师巡警总厅与各地巡警总厅形成独立完整的市政管理体制，并按近现代社会的需要，分科设职，各司其责，初步完成了行政、司法、军事管制权的分离，为城市管理走向专业化奠定了基础。
北京第一批近代市政法规即产生于巡警总厅时期，主要有两类：一是组织法规，如《内城巡警总厅设官治事章程》、《京师内外城巡警总厅办事规则》等，规定了京师内外城巡警总厅的组织原则、统辖范围、主管事项及办事规则等；一是具体的市政管理法规，这些法规由巡警总厅制定，由其上级部门核定颁布，主要有以下一些内容：一是道路交通法规，包括《改订清道章程》、《清道执行细则》、《管理地排车专则》、《管理大车规则》、《管理人力车规则》、《车辆夜行不燃灯处罚规则》。二是医药卫生法规，包括《厅区救急药品使用法》、《预防时疫清洁规则》、《卫生处化验所章程》、《卫生处化验所办事规则》、《卫生处化验所化验规则》、《管理种痘规则》、《内外城官医院章程》。三是饮食服务行业管理法规，包括《管理饮食物营业规则》、《管理牛乳营业规则》、《各种汽水营业管理规则》、《管理各种汽水营业执行细则》、《肉食品之预备与贮藏法》、《管理剃发营业规则》、《管理旅店规则》、《管理浴堂营业规则》。四是市场管理法规，包括《内城官立东安市场管理规则》、《外城官立广安市场地租规则》、《外城官立广安市场管理规则》。五是矫正收容法规，包括《创办京师内城贫民教养院章程》、《内城贫民教养院管理规则》、《贫民教养院附设疯人院简章》、《外城初级教养工厂章程》、《外城中级教养工厂章程》、《外城教养女工厂章程》、《外城公立贫民养济院试办章程》、《外城贫民工厂章程》、《内城公立博济工厂初级章程》、《内城公立博济工厂中级章程》、《民政部习艺所试办章程》、《重定济良所章程》。六是特种行业管理法规，包括《戒烟局章程》、《戒烟局管理规则》、《管理公和私立戒烟局章程》、《管理娼妓规则》、《管理乐户规则》。
进入民国后，北京地方政权经历了不断更迭、重组及磨合的过程，一直没与1913年有形成一个独立、统一、完整的市政管理机构。1914年6月，北京成立了京都市政公府，成立的京师警察厅一起负责北京的市政管理。京都市政公所主要负责筹措市政经费，改良卫生，提倡实业，兴建道路和修整城垣沟渠等工作，对于新旧转型、百废待兴的京城来说，京都市政公所更像一个形象设计师，兢兢业业地筹划着民国首都的现代形象，主持过市政公所的朱启钤痛切地指出：“（中国）数千年来但有市场之管理而无都市之规画”，急需从市政规划入手，全面启划动京城的现代化进程。京师警察厅直属内务部，比帝制时代的内外城巡警总厅具有更为完备的组织系统和更加广泛的管理职能，举凡京师内外警事、治安、护卫、刑事、户籍、正俗、营业、交通、消防、建筑、卫生、防疫等事务都在其管辖范围内，时任京师警察厅总监的吴炳湘对此变化极为清楚：“（巡警总厅）设厅为二，犹沿五城司坊工巡局之旧，划一组织殆未可言也”。将内外城统一管理后的京师警察厅权限范围急剧扩大，无论是从时间段上比过去的巡警总厅，还是从空间段上比横向的同僚机构——主要致力于市政工程建设的京都市政公所，都更像一个综合的城市管理机构，在相当程度上执行着后来的市政府的职能。
运用法规管理城市是京师警察厅进行城市管理的重要手段，依法管理不仅仅是社会进步的一个标志，更是实际社会生活对城市管理者提出的必然要求，为了有效地完成如此广泛的城市管理工作，制定法规便成为其中必不可少的一环。京师警察厅在其存在期间先后修订了数百件法规，涉及城市管理和社会生活的方方面面，是北洋时期京师地区的主要立法机构和执法机构。其中，最为典型的就是修改《大清违警律》为《中华民国警律》。其理由反映了新旧社会转型的特点：“现行违警律，颁自前清，阅时八载，民国成立，亟应厘定。属政务之孔殷，遂因仍而未改。以言国体，则已变君主为共和；以言政情，则宜进警察为法治，钦定颁行之语，既乖当代之体裁，奏明办理之词，复违公文之程式，欲资遵守，必待芟除”。在修订过程中，修改了旧律不合理的地方，而改为更为符合现实的条例。如关于违法处罚条例，在旧律时期，不仅罚期的短长、金额的高低，各款互有混淆，而且以上以下之规定限制过严，实施起来颇多窒碍，“往往因情节可恶，罚之满额尚不足以蔽辜者，又有情节可原，即减轻罚之亦觉过当者。”新律则在修正案第一款规定，拘留的最长期为三十日，此与刑律五等徒刑之二月以上及拘投之二月未满等规定并不抵触，且比照拘留日期之数定罚金之最高额为三十元，以期易科时适于选择。第二款定拘留为十五日以下罚金为十五元以下，俱不设短期及低额之限制。第三款仍存五日或五元以下之例，以期应用适宜。第四至第六款系单独罚金，仍照前三款之罚金额，但于第二项总设一日或一角以上之规定，以省冗文。
新式城市管理体制的创建本是中西、新旧文化冲撞递嬗的产物，其间既体现着西方近代政治制度的导向性理念，也富含着中国传统政治文化重构的因素。总体来讲，清末民初北京的城市管理取得了一定的历史进步，但在发展态势上，仍滞后于城市的近代化进程。一方面，由于其本身处于初创期，在专业理论、规章制度及警员素质方面存在许多不足；另一方面，在清末特殊的社会环境中，北京城市管理受到当时政治、经济、文化和社会环境的制约。这种城市管理体制既传播了新式的行政、司法理念，又承袭了旧有的人才资源和组织资源，它的体制建构呈现出由旧趋新的渐进性历史特征，需要相当长的历程和各种制度要素的调适才可以实现整体的制度转轨。
在北京的身份从封建帝都向民国首都转型的过程中，我们看到了北京的地方行政建制的多元化源流，城市社会空间的开放化趋势以及城市管理体制的专业化进程，这些因素交汇在一起，共同推动了北京政治定位和城市功能的现代性转换。就整体而言，北京的城市近代化进程比沿海通商口岸发展得要略迟些，但考虑到北京独特的首都地位，此种情形还是情有可原的。同时，我们也要注意到，这些左右首都近代化的因素在历史上的作用并非等量齐观，比较而言，地方行政建制上的中央各部以“条条管理”分别插手北京地方事务，是影响北京城市近代化进程的决定性因素；城市社会空间的开放化，是影响北京城市近代化布局的基础性因素；城市管理体制的专业化，是影响北京城市近代化深度的制度性因素。这些因素所导致的北京城市近代化程度，对于转型期北京的国民道德建设产生了深远的影响。
