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第36章 美国金融体系的保护网--联邦存款保险公司(2)

大陆银行购买了10多亿美元的宾广场银行转售贷款。1981年石油和天然气价格猛跌,许多以石油和天然气为原料的借款单位陷入困境,不能按期归还银行贷款,宾广场银行破产。大陆银行利润也急剧下滑,部分股东对其高管层提出法律诉讼。到1984年初,董事长、副董事长、行长及许多高级职员离职。之后为增加收益而出售部分盈利资产的努力也失败了。到1984年5月传出了大陆银行金融状况恶化,可能被一家外国银行接管的谣言,引起人心不稳,部分大额存款人开始从大陆银行提取存款,短期贷款人拒绝向大陆银行提供新的贷款。传统资金来源逐渐枯竭,并形成对大陆银行的存款挤兑。

情况危机,联储出面,摩根担保银行牵头,组成包括16家银行的银团为大陆银行安排了45亿美元的贷款,但仍未能阻止大陆银行资产流失的势头。大陆银行在纽约股票交易所的股票价格从几年前每股40美元跌到每股5美元以下。对此,美国三个联邦级银行管理机构通力合作,全力保证大陆银行的偿还能力。

FDIC开历史之先河,对所有在大陆银行的存款提供全额担保,其中绝大部分是未保险存款(这与大陆银行资金来源结构有关)。FDIC通过购买大陆银行的次级债券向它注入了15亿美元的资本并安排另外几家银行购买了5000万美元的次级债券。银团贷款规模扩大到55亿美元,联储也向大陆银行提供了60多亿美元的贷款。各方积极为大陆银行寻找兼并者,为了顺利实现兼并,伊利诺斯州还特意为此修改州法,同意该州外的其他银行收购大陆银行。7月份,情况明显进一步恶化,最后FDIC购买了大陆银行35亿美元有问题贷款,其账面价值超过50亿美元,同时还为大陆银行注入10亿美元的资本,相当于大陆银行80%的总资本,这样FDIC实际上控制了大陆银行的管理权。

FDIC在此事件中付出巨大,但终于避免了大陆银行破产,以及由此引发的公众信心危机事件,稳住了金融体系的阵脚。

从1934年至2000年间,FDIC共处置了2208家银行倒闭案例,共赔付了1080亿美元,追偿690亿美元。联邦存款保险公司在处置问题银行的过程中,采用了各种各样行之有效的办法,积累了丰富的经验,培养出一大批银行清算专家。世界上其他国家和地区的存款保险法虽然也规定了存款保险机构有处置问题投保银行的权力,但并没在实务中大批量地处理过倒闭银行问题。

存款保险表面保的是存款,实质保的是人心。金融风暴波涛汹涌,存款保险就是海底的定海神针。

到目前为止,全世界已有110多个国家和地区建立了显性存款保险制度。但是在中国至今还未建立显性存款保险制度,只有在发生危机时,监管机构才会出面对银行提供安全保证。相比显性制度,这种制度可称为隐性存款保险制度。中国四大国有银行几乎垄断银行借贷市场,彼此相关性强,就像《红楼梦》里的四大家族,“一荣俱荣,一损俱损”。出现问题时,由政府提供超过保险额度的担保(最终是用纳税人的钱)来渡过危机。有了政府的隐性担保,国有银行道德风险问题更加突出。特别是外资银行进入,原有的隐性存款保险制度已经无法发挥作用。因此,中国建立存款保险制度刻不容缓。

存款保险机构的自身风险不容忽视

任何事物都有两面性,存款保险制度也不例外,FDIC成立之初,就引起很大争议。

存款保险制度实行后,存款者放松了市场约束。有了FDIC托底,存款人认为把钱存到哪家银行都没风险,对从事高风险业务的银行不认真选择排除,放松了市场约束,银行就会更加肆无忌惮地从事风险业务。

因此,FDIC采取了部分保险而不是全额保险,银行倒闭会导致大额存款人承担部分损失,加强了存款人,特别是大额存款人对银行的选择和监督。如果参保的银行经营状况不佳,超过赔偿限额的存款人就不会去存款,或者把存款转移到他们认为更安全的银行去。

FDIC只为存款提供保险,而不为银行的贷款提供保险,本意是保护储户的利益,而不是保护银行股东的利益,这也是称为“存款保险”的原因。在FDIC眼中,公众才是一个处于弱势地位的小孩子,需要呵护,这种呵护同时也维护了公众对金融监管机构的信心。

FDIC成立后,对于破产的投保银行,最初采用直接赔付的方式。后来,对大银行破产,FDIC更倾向于采用收购与承担的方法。通常向收购方提供贷款,或购买破产银行的部分资产。

在现实运行中,银行倒闭事件中超额存款户也未必一定遭受损失。因为FDIC后期采用的收购与承担方法,实际上把破产投保银行的全部存款转移到另一个经营稳健的银行。这样,无论存款多少,存款人都得到了100%的赔偿。而且大额存款户可用多种名义开户,而赔偿是按账户,不是按人或单位进行。比如,对于家庭来讲,可开夫妻单独账户和夫妻联合账户,这样,一笔30万美元的存款可得30万美元的赔偿,而不是10万美元。合伙做生意也可做类似处理。

投保者的道德风险,银行的管理层更喜欢高风险投资以获得更多的利润。银行在参保了存款保险之后,管理层会更加肆无忌惮地选取高风险的投资,因为存款保险已经预期了银行遭遇危机时的救助下限。这样银行管理层的道德底线就成了人们担心的问题,这也会导致金融体系的不稳定。

因此,存款保险机构对投保银行实行年检。它要求所有的银行每季度报送一次报表,以便及时了解各银行的经营状况、财务状况、潜在风险等。还派工作人员每两年到银行实地考察,对于可能出现风险的银行,检查时间缩短,次数更频繁。

存款保险机构的道德风险也不容忽视。在投保的银行遭遇危机或破产时,存款保险机构可能处于自身利益的考虑,拖延对投保银行的救助或降低关闭破产银行的动力。这样会错过救助问题银行的最佳时间,使问题银行风险积累,问题愈发严重。

存款保险公司的安身立命之道

美国存款保险公司保持竞争力的秘诀何在?就在于存款保险公司能与其他金融监管机构分工协作,有完善的银行检查与评估体系及处罚措施。

多机构协调监管

美国具有强大而独特的金融监管体系。重叠性的银行监管机构、规范式的法律框架、理性量化的监管体系、庞大的存款保险机制,构成了美国银行监管的独特风格。这种监管风格的形成有其独特的政治、历史和法律背景。分权、制衡与联邦原则,是促成美国重叠式的银行监管机构形成的重要因素之一。

美国通货监理署、美国联邦储备银行、美国联邦存款保险公司三大联邦银行监管机构及众多的州级银行监管机构的监管框架正是这些原则精神的体现。这些机构各自担负着相应的监管权限,对其注册及投保的银行实施重叠式监管。

货币监理署监管范围

货币监理署隶属于美国的财政部,但又有很大的独立性。它是美国国民银行的首要管理机构,也是美国最早的联邦级银行管理机构之一。货币监理署的总监任期5年,其总监人选由总统任命,而后经过参议院批准。货币监理署对联邦注册的银行的审批、监督、检查、合并等事宜进行监督。

联邦储备委员会监管范围

美国联邦储备委员会(以下简称“美联储”)是根据1913年的《联邦储备法》设立的银行监管机构。该机构由联邦储备理事会、联邦公开市场委员会、联邦储备银行、会员银行以及四个顾问咨询委员会组成。美联储的权限非常广泛,主要的职责是制定货币政策和对银行的监管,其监管的范围是参加联邦储备体系的州立会员银行和银行持股公司。

联邦存款保险公司监管范围

联邦存款保险公司为全美大约9900家银行和储蓄机构提供保险,作为保险人,联邦存款保险公司有权力对这些银行进行监管。但实际上联邦存款保险公司只是其中5600家银行的首席监管者,这些机构是非联邦储备会员的州注册银行。其余银行由其他联邦监管机构和州银行监管机构监管,联邦存款保险公司对他们的监管予以支持和信任。

州立金融监管机构监管范围

美国各州均有自己的金融监管机构,负责监管州注册银行和其他类型的银行,如储蓄存款协会、互助储蓄银行信贷社和金融公司。各州之间的管理略有区别,并有各自的金融管理法规,但基本都有如下监管职责:批准发放银行执照、审批开设分支机构、决定银行合并或关闭、对银行进行检查、制定本州银行管理政策和规章制度。在州注册银行经营不善或存在违法、违规活动时,有权对银行进行处罚。

FDIC与上述监管机构的协调管道一直保持畅通状态。对属于共同监管的银行,各监管机构注意加强彼此的协调,并在1970年成立了联邦金融机构检察官协会,负责制定统一的监管原则,以减轻银行的监管负担。各监管部门一般采用轮流检查、结果共享的方式对银行进行监管。在对问题银行关闭和处置的过程中,FDIC需要与主监管者紧密配合,确定最佳处置时机和处置方案。

严密的银行检查与评估体系及处罚措施

FDIC的多年运作已形成有针对性的监管手段和规范的监管程序。存款保险机构与其他监管者一道对投保银行实施联合检查,主要是为了查明投保银行的业务和财务状况。还有就是贷款是否安全、有无不当行为、有无违反法律的行为,由此判断对存款保险基金的潜在威胁,并提出纠正意见。检查可以采取非现场检查和现场检查两种方式进行。

非现场检查

美国金融监管当局要求所有的银行每季度报送一次报表。各金融监管当局使用一套银行统一经营报表(Uniform Bank Performance Report,简称“UBPR”)来从事非现场监督。这些报表包括:资产负债表、损益表、有关附表(包括证券明细表、贷款明细表、存款结构明细表、表外科目明细表、逾期贷款明细表等)、其他有关统计报表(包括各项存款统计报告、各项借款统计报告、信托业务统计报告、消费信用统计报告、现款统计报告、内部金交易统计报告、特别经营报告等)。这些报表都需要严格地按照金融监管当局的标准填写,目的是方便金融监管当局分析比较。

每个银行监管部门对收到的报表都进行审查,以保证数据的准确性;如果发现有填报上的差错,则及时通知银行改正。各金融监管部门将各自负责的报表输送到华盛顿的联邦存款保险总部,汇编在一起,这套报表通过计算机传送给各监管机构,供各监管机构统一使用。经过分析整理后的报表主要包括,反映银行经营状况的资本比率、负债比率、收益比率等信息以及全国同类银行的平均情况。银行监管部门就是依靠这些数据来间接考察银行的运营情况。如果从中发现问题,银行监管部门会对该银行及时发出预警,并实施现场检查。

现场检查

一般来说,联邦存款保险公司的现场检查主要包括:对银行资本的检查与评级、银行资产质量的检查与评级、对银行管理的检查与评级、对银行利润的检查与评级、对银行流动性的检查与评级、现场检查的综合评级与处理。

要想对银行得出一个客观的检查结果,并给出一个客观的评级,进而给予有效的纠正与建议。检查人员必须以客观、超然的立场进行检查和评估,同时应当有一套完整的、有效的检查和评估标准。美国的银行检查程序和评估标准已经非常成熟,值得借鉴。

存款保险机构经过对投保银行的检查,如发现银行在资金上或经营上存在问题,可以采取必要的措施予以纠正,甚至可以取消银行的投保资格。存款保险机构对投保银行的处罚措施主要有拒绝承保、发出禁止令、撤换或停止董事、经理职权、终止保险,等等。

有效的存款保险宣传

FDIC撰写了大量介绍存款保险的宣传资料,向公众普及FDIC提供保险的重要性和“受保存款”“保险限额”等保险基本常识。其目的就是要培养公众在选择银行时应具有的存款保险意识,避免银行出现问题时公众的恐慌和挤兑。

总之,美国存款保险公司之所以能很好地发挥其在美国金融霸权中的安全防护网作用,归结起来主要是完善的法律保障、有效的银行监管和公众良好的存款保险意识这几条重要因素。

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