第3章 自然灾害

关西大学社会安全学部教授　河田惠昭

关键词：自然灾害；地震；洪水；风暴潮；海啸

我们在这里所说的自然灾害，是指物理上的外力破坏性作用，也就是英语里的Natural Hazard（自然灾害）。对于自然灾害虽然有好几种分类方法，但现阶段还没有一个统一的标准。因此，本书将自然灾害分为三类来进行阐述：气象灾害、地壳变动所产生的灾害以及地基变动所产生的灾害。每一种灾害现象，虽然只要通过阅读各领域专家的记述就能够了解大概，但需要注意的是，随着灾害特征的变化自然灾害的产生方式也会出现变化。究其原因，是因为自然灾害(Natural Disaster)是由于灾害危险性和表示社会防灾能力的灾害承受力(Vulnerability)之间的相互关系所发生的。因此，我们把自然灾害（Natural Disaster）作为巨大灾害发生的前提条件。

近年来人们所担心的巨大灾害，主要存在以下三个特征：广域灾害、复合灾害、长期化灾害。其中“广域灾害”也称大规模灾害，是指受灾面积广泛且受灾程度严重的自然灾害。比如，如果日本列岛太平洋一侧的东海、东南海、南海同时发生地震，直接受灾的都府县将达到近30个；如果首都东京发生城市直下型地震也会直接影响到近10个都县，间接危害甚至会从整个日本波及全世界。不仅如此，抗震救灾、恢复重建还会经历一个漫长的过程。如果采取的措施不当，日本甚至有可能从先进国家落后为发展中国家。例如在2007年7月发生的新泻县中越地震中，因为生产汽车配件的公司“RIKEN”受灾，从而导致日本汽车制造业的所有生产线都被迫停工。

“复合灾害（Complex Disaster）”是指由于强烈地震及其余震的时间差导致的受害面积扩大，同时由于地震引发的海啸、洪水、风暴潮等不同种类灾害的组合导致的受害程度加重。受到地球温室效应的影响，各种极端的天气现象变得更容易出现，这使得我们在决策灾后重建及复兴事业的先后顺序时，有必要综合下一次灾害发生的危险性来进行全面的考虑。

“长期化灾害”是指如电力、通信、互联网这样的“生命线”一旦受到中断，经过长期发展而形成的高度发达的信息社会将面临崩溃。在2007年新泻县中越地震中，世界最大的柏崎·刈羽核电站严重受灾，导致首都圈电力不得不通过跨地区电网供应。如果东京再发生一场直下型地震的话，首都圈全域将可能面临长期停电的危险。

那么，究竟是什么使城市的机能变得如此脆弱呢？首先，日本虽然于1960年就开始了大规模城市化发展，但是土地政策却无法与之相应对。应当说，以当时政府方面的国土厅为首，掌握开发许可权的市町村当局犯有相当大的过失：在改造列岛，实现高度经济增长的口号下，却没有制订出合理的土地利用计划和开发限制。一方面，认可民间企业的开发先行的建筑规划、区域规划，另一方面个人责任的防灾投资不足，仍旧延续了防灾依靠公共事业的窘境。例如，在2004年新泻县中越地震中，小千谷市的大型超市受灾，包括附近餐厅等在内的核心综合设施面临几乎瘫痪的局面。因传统市场日渐衰退加之社会老年化，人们的日常购物越来越依赖于居住周边的大型综合服务设施，一旦这些设施受灾，人们的日常生活将陷入困境。

使灾害损失加重主要有以下几个社会原因。首先，大城市的旧城区里人口过度集中，人口密度过高，再加上老年人的集中这本身就成为了加深危害的原因。同时，在老城区还补丁状或甜甜圈状地存在着大量太平洋战争遗留下的老式木造建筑群，也加大了危害因素。现在，首都直下型地震—东京湾北部地震的发生成为了一个紧迫的问题。无论如何，从灾害发生的概率来看，这场地震处于随时可能发生的状态。根据政府的灾害预测，如果地震发生，死者将达到1.1万人，灾害造成的瓦砾将达到9600万吨。但是，根据最近的研究发现，如果大阪市内纵贯南北的上町断层发生地震，死者将达到4.2万人，产生的瓦砾将达到1.2亿吨，远远超过了东京湾北部地震。

其次，还由于东京、大阪居民的“市中心回归”使得郊外高层住宅中老龄化成为一种普遍现象，再加上同一地区公营住宅的居民老年化，都可能造成地区社区完全崩溃。如果老年人有活动能力障碍的话，地方行政机关对受灾者的支援几乎是强弩之末。虽然采取了将护理保险制度的适用范围扩大以及设置灾害紧急福利避难所等措施，但是由于老年人口的大量增长，现有的条件已经无法匹配这种大量需求。地方行政机关在有关个人信息保护法上官僚主义更加剧了灾害应对的迟缓。所以，目前为止并没有特别好的解决方法。

最后，由于同社会环境恶化相互影响，自然环境的恶化也在加深。其中最典型的例子当属地球温室效应。受到温室效应的影响，大雨与旱灾相继发生的极端天气现象也变得更容易发生。比如2000年发生的东海暴雨，名古屋市降雨量约4000万吨，导致全市域的37%被水淹没。由于是350年不遇的暴雨，现有防洪措施均无法应对。另外阪神·淡路大地震之后发现的新泻-神户变形集中带的存在，东海、东南海、南海地震发生的可能性增大，这些因素都增大了地震风险。

其结果，无论是城市还是山区，日本的灾害承受能力都十分脆弱。打个比方：日本的国土好似患上了糖尿病。在老龄化背景下灾害应对力长期处于低下状态。当考虑一切都以成本性能为中心，运行城市基础设施成为了生活中过度便利的前提。当这一前提出现问题时，可以想象它所带来的复杂而巨大的危害。由此一来，作为基础能力的地区减灾能力会变得更为低下。在这样的条件之下，即使地震强度并不是那么大，同样会在时间及空间上造成连锁反应及空间扩大的危害。

在把握了大致背景的基础上，有必要了解一下灾害的特征。之所以要先知道背景情况，是因为只把注意力放在灾害物理现象的特征上，就容易忽视关键的防灾和减灾工作。

接下来，简单地总结一下今后可能会发生的自然灾害外力变化的特征。

地震：就板块边界积压碰撞产生地震而言，日本的东海、东南海、南海地震以及宫城县太平洋海底地震随时都有发生的危险。而内陆城市直下型地震，在近畿地区以及长野县及其周边，可能会发生7级大地震。虽然首都直下型地震发生的危险性也很大，但在地震发生之前不能确定它是属于板块边缘地震还是板块内地震。

洪水：根据强雷阵雨、集中暴雨、大范围暴雨性质的不同，从市区有发生雨水泛滥，到中小河流乃至大江大河都有发生泛滥的危险。特别是北海道的河流，由于观测到历史最大的河流流量的概率变高，所以有必要重新制定计划流量。

风暴潮、巨浪：由于受到地球温室效应的影响，小型台风的数量减少，而发展为大型台风的危险性增大，这导致发生大规模风暴潮的可能性增加。在这种情况下，风暴潮往往伴随着巨浪。

海啸：由于板块边界地震持续呈多发趋势，无论是近地海啸还是像2010年智利洋面海啸那样的远地海啸发生的危险性都较以前增大。

泥石流：受到地球温室效应的影响，大雨的次数增加。这使得越是从前没有发生过泥石流的地区发生的危险性越大。日本全国性的多发趋势仍在持续增长。

龙卷风：由于龙卷风的发生具有地区性，所以以前发生过龙卷风的地区仍需注意。在日本，龙卷风发生时只要处在室内就不会有生命危险，所以关键是不要慌忙地逃到室外。

暴雪：受到温室效应的影响，各种极端的天气现象变得更容易出现，暴雪发生的危险性也较从前增大。

火山喷发：在日本的活火山中，大约有1/3处于活动期或者呈现出喷发的征兆，所以有必要继续保持警惕。（胡杨/译）