一四川军政府与《文官服务规律》1911年11月成都宣布“独立自治”，并成立了大汉四川军政府，宣告了清王朝在四川统治的结束。
同年12月，在平定成都兵变后，又在大汉四川军政府的基础上改组成立了四川军政府。四川军政府“是资产阶级革命派为首的进步力量和全川人民反复辟斗争的产物”，“就其成员组成、组织机构来看是具有资产阶级性质的地方政权”（隗瀛涛：《四川近代史稿》，第720页，四川人民出版社，1990。）。
在它存在的几个月内，四川军政府颁布和推行了一系列有利于资产阶级革命的法令和措施。其中《文官服务规律》是四川军政府为整顿吏治、革除封建官场习气而于1912年初制定和颁布的。《规律》共十二条（隗瀛涛、赵清：《四川辛亥革命史料》上，第593页，四川人民出版社，1981。）：
第一条官吏应守之规律，除别有规定者外，均以本规律为限。
第二条一般官吏均应忠慎勤勉，遵照军政府所颁一切法律，各尽厥职。
第三条官吏执行职务，各应遵守都督及本届长官之命令。但于其所发之命令，认为有违反法律者，仍得陈述意见于都督或本届长官。
第四条官吏无论于职务之内或职务之外，均不得滥用威权及有贪污之行为。
第五条官吏于军政府或职务内所有机密要件，均应各守秘密。
第六条官吏于军政府或本官厅未发之文书，不得私向与文书有关系之人稍有泄漏。
第七条官吏非经本届长官之许可，不得擅离执行职务时所应居住之地，及充当私立各种公司或各商店之经理人。
第八条官吏于左列人役不得受其燕［宴］享：
（一）承办本官厅或本局所之工役者。
（二）现受本官厅或本局所之补助金而起业者。
（三）承卖本官厅或本局所之各项物品者。
（四）现与本官厅或本局所结有各种契约者。
第九条官厅于职务内外，均不得收受所属官吏之馈送。
第十条官吏非经本届长官之许可，不得于本职外兼任其他之事务。
第十一条官吏不得自身经营商业。
第十二条本规律如有未尽事宜，得随时增订之。
《文官服务规律》体现了资产阶级革命的精神，对政府官员提出了明确而严格的要求，对于革除清末腐朽的官场弊政，整肃吏治，建立廉洁高效的新政权，有着积极的意义。经过整顿改革，四川军政府的作风较清政府有了明显的区别，多数官员在初期仍能坚持革命思想，比较清明廉洁。
二军阀割据与防区制——军人干政格局的形成
防区割据制是四川军阀特有的一种统治形式，它萌发于1916年滇军罗佩金督川之时，形成于1918年熊克武主持川政期间，结束于1935年刘湘统一川政之际，长达十数年，在近代四川历史上占有重要地位。
所谓“防区”，原本指各军的驻防区域。然四川军阀的“防区”却远远超出了军事方面的意义，俨然成为四川境内一个个大大小小的独立王国。防区制成为了一种典型的高度发展的军阀割据形式。在各个防区内，“举凡官吏之任用，制度之废置，行政之设施，赋税之征收，皆以部队长官发布命令行之，无论省府或中央政府之法令，不得此部队长官许可，皆不得有效通行于区内”（邱翥双：《论四川军团之病民》，载《复兴月刊》卷三，6-7期合刊。），各个军阀在所驻防区内成为政治、经济、军事、财政的独裁者。
（一）军阀把持行政人员任免，人事变动频繁
每一防区负责民事行政的是隶属于军司令部的政务处或政务委员会，主席即是军长本人，其下分设各部，分别掌管财政、教育、民政、公用事业和建设，还有矿务局及工业实验所等许多专门机构（广文：《防区时代之四川军政务系统》，载《四川文献》，1966年10月，第7-8页，四川人民出版社，1996。）。军长有权任命县长和县政府各科室的负责人。县政府大多机构臃肿，人浮于事。地方官吏，多由军队的顾问、咨议、参议等政客充任；税收官吏，多由军队的退休人员，或者是军佐军属充任（陈书农：《四川防区制的后果》，载《四川文史资料集粹》第1卷，第555页，四川人民出版社，1996。）。据有人在1935年估计，防区内一半以上的行政官吏，都是通过同军队中某些人的特殊关系而获得职位的（周开庆：《建设新四川的展望》，《国闻周报》，1935年5月27日，四川人民出版社，1996。）。有许多县级官员本身就是现任军官。全省各县县长均由驻军司令部委派其所属军官兼任。“师长可以委县长，旅长也可以委县长，只要在军队里做两年书记或你的亲戚做了军长或师长，便保你有做县长之可能”（王又庸：《四川县政人员训练所筹备之经过》，《四川县训》创刊号，第3页，1935年6月20日出版，四川人民出版社，1996。）。由防区军事首领委派的县长，不但主管地方行政，而且兼理基层司法，“操生、杀、予、夺之权”。但县长任期极为短暂，更换频繁，如资阳县政府县长在1929年6月至1935年4月间，就历经11人次，平均每年更换两人次。其中任职时间最长者为十个月，最短者则不足一个月。正是防区军事对地方行政的干预，造成地方人事变动无常（参见四川大学王春英博士论文：《民国时期的县政行政权力与地方社会控制——以1928-1949年川康地区县政整改为例》。）。
（二）吏治紊乱，贪污公行
防区各行政机构，旨在使军长能够供养所部，故其主要职能就是榨取本地财富与资源，而不管生产，也不顾人民死活。无论做行政官吏还是做税收官吏，一年或半年更调一次。通称“调济”，“调济”即是明明白白地叫他们去贪污，而又规定时限，以便利益均沾，因此对人民的压榨剥削，成为公开合法的秘密（陈书农：《四川防区制的后果》，载《四川文史资料集粹》第1卷，第555页，四川人民出版社，1996。）。各个防区里的大小军阀，把行政、财政的职位作为调济私人、酬谢僚属的工具，并借以扩军备战，巩固其势力。而所派的官吏没有什么行政常识、财政经验，他们与军阀相互勾结，共同压迫和剥削广大人民群众，给四川人民造成了深重灾难。
防区制时期是四川近代史上最为黑暗的年代，各军阀为争夺地盘，频繁发动战争；在各自防区内，他们又凭借武装力量，残酷地压迫和剥削人民，导致农业萎缩，工业衰退，商业萧条，广大人民群众生活在水深火热之中，给四川社会经济造成了极其严重的恶果。在这一时期，正常的社会、政治秩序也被完全打乱，军政不分，以军代政，吏治紊乱，官吏贪暴，致使四川政局动荡不安，广大人民深受其害。
三川政统一与四川基层行政——建立
近代公务员制度的初步尝试1935年刘湘在蒋介石的帮助下统一川政，四川防区制在形式上被解除，四川亦逐步被纳入了国民政府“统一行政”体系之中。省政府采取了调换行政人员，制定公务员任用标准，举办各种训练班培训基层行政人员，举办考试选拔官吏等措施，以加强新政府的建设。行政人员的构成与选拔、任用等方面也发生了一些新的变化，一种新的地方行政制度逐步确立，是建立近代公务员制度的初步尝试。
（一）调换地方行政人员
四川省政府在接管原军阀防区各县政权后，为安抚各军和稳定社会秩序，对原各军所委任的各县县长等行政人员一律留用。为避免这些官吏继续受各军控制，省政府又决定将他们互相调换，以期改变旧貌，使省府政令得以顺利推行。刘湘在给各军将领的电令中称：“同仁反复筹商，以为各军原委各县长、局长均经各军长官遴选至当，自可驾轻就熟。但一切因仍旧贯，又无以新观听而示振作。计唯有各戍区县、局长互调任用，庶于任官唯贤之中，兼寓迁地为良之意；且袍泽大公无我之真诚昭著于天下，其裨益统—，功效至大。”又说“希望各军将领于各该对调县、局长到任后，随时加以启导”。以期能取得各军的支持，减轻人员置换中可能遇到的阻力。刘湘还分别致函向这些县、局长，讲明互调缘由。他在信中说道：“贯彻用人唯贤之旨，应即化除防区旧习；择优互调，原欲引起相互间之观摩，期徐防区畛域之见。”又说“命令发表，串在必行，务望立即束装驰赴新任。其有推诿辞职者，任何理由，一律不准，免负省府厚期”（《刘湘》，第168-169页，北京：华夏出版社，1987。）。1935年4-5月起，对调工作开始进行。第一批次有23县，基本是各军防区与刘湘防区间互调。随后又继续调动。即使有暂时未调动者，后来也被调入四川省政府县政人员训练所受训。至此，在川省持续了近二十年的防区制终告结束，川省行政在形式上得以统一，也使得在四川建立近代公务员制度的尝试成为可能。
（二）制定公务员任用资格标准
1935年2月，四川省新政府成立后，“集中人才”成为川省施政的一大措施。省政府成立了公务员资格审查委员会（以下简称“公审会”），作为甄审铨叙公务员的主要机构，以后任何机关人员都须经其审查合格，方可任用。省政府还制定了《四川省政府审查公务员任用资格标准暂行办法》（以下简称《办法》），作为公审会审查任用公务员的标准（《四川省政府审查公务员任用资格标准暂行办法》，载《四川省政府公报》15期，1935年7月21日，第45-47页。）。该《办法》对川省公务员的任用资格做出了详细规定。规定除属于一般规定之公务员任用依照国民政府于民国二十二年所公布的公务员任用法之规定外，还对区长区员、县佐治人员、财政官吏、学校校长及工厂厂长、农场场长等的资格做出了特别规定。如其中对县佐治人员的任用标准就有下列之要求：
（1）依行营规定预保或检定县长之合格者。
（2）本省县政人员训练所毕业考试及格者。
（3）国内外大学独立学院或专门学校毕业曾任委任职三年以上有公文书足资证明者。
（4）曾受行政人员普通考试、特种考试及格并服务行政机关二年以上有公文书足资证明者。
（5）曾任荐任职二年以上或委任职五年以上著有成绩有公文书足资证明者。
（6）曾任县长一年以上或县佐治人员三年以上著有成绩有公文书足资证明者。
（7）高级中学以上毕业曾任行政事务五年以上著有成绩有公文书足资证明者。
