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第40章 加拿大大学改革史略(7)

在安大略省,省政府对大学采取了“适度限制与结构稳定”的政策,将政策的侧重点从为给学校提供财政支持逐步转变为控制授予学位计划和学位的数量。1983年安大略省议会通过《学位授予法》,政府利用垄断学位授予权的方式控制大学授予学位的数量,限制外省大学在安大略省设立学位授予项目。

70年代,一批咨询机构如魁北克省大学委员会成立并发挥了重要作用。魁北克省大学委员会由18名成员组成,是直属魁北克省教育部的咨询机构。该委员会的职能包括:政策咨询,大学规划、计划的制订,新的教学机构的审批,大学预算审核等。大学委员会开展了卓有成效的工作,其关注领域很广,“大学委员会发布的报告涵盖了大学生活的所有方面,而且所提建议既准确实际又富有前瞻性。虽然某些计划在若干年内并没有被付诸实施,但是它们为魁北克各大学的未来发展提供了足够多的线索。”

二、调整大学拨款政策,注重大学办学效益

受经济萧条的不利影响,加拿大联邦政府与省级政府纷纷采取措施调整大学拨款政策。

1.联邦政府大学拨款政策的调整

受经济环境变化的影响,加拿大联邦政府开始探索控制高等教育开支的有效方法和途径。联邦政府认为,确保分担大学运行费的50%(1966—67年协议规定),则意味着联邦政府的支出水平会逐步提高,提高速度则由各省政府的开支状况所决定;各省关注的都是,既然1966—67年的拨款规定与本省的开支相关,那么联邦政府的拨款基本上是有条件的。基于这种情况,联邦议会于1977年通过《联邦与省财政安排及建立项目资助法案》,将高等院校拨款与医院保险、医疗保险捆绑在一起,以现金和税金转移支付的形式一并拨付各省,三部分各占拨款总数的13、12和16,进一步加大了对高等院校的资金支持力度,1979—80年联邦政府所拨付的资金占高校年收入的比例已达57%,比1976年提高12%(1976年联邦政府拨付资金所占比例为45%)。1983年联邦政府又决定将医院保险、医疗保险与高校拨款机制分离,并增加了对大学的拨款数额,当年就向高校拨款64亿加元(其中以现金形式支付的资金额达17亿加元)。1986—87年度加拿大联邦政府对高校的拨款达到167亿加元。随着高校学生持续增加,高校开支也相应增大,加拿大联邦政府对增加高校拨款明显感到吃力,于是从1987年开始对高校拨款增加了很多附加条款。1990—91年度,扣除物价上涨因素,加拿大联邦政府对高校的拨款相对于1985—86年减少近22%(约合4.4亿加元)。

加拿大联邦政府除上面介绍的通过省级政府间接向高校拨款外,还通过项目等方式直接向高校拨款。1984年联邦政府设立了25000万加元的项目基金,主要用于资助大学的专业研究中心的44项课题,每项课题平均经费60万加元。1985年国务秘书部向联邦政府建议加大对大学科研的投入,将部分转移支付资金变为直接对大学科研投资,提升大学科研水平。联邦政府采纳了这一建议,不断加大对大学科研经费的支持力度,联邦政府拨付的资金成为大学科研主要的经费来源,1990—91年度联邦政府拨付的高校科研经费为8.314亿元(1972—73年度仅为1.212亿加元),其中6.763亿加元通过加拿大自然科学与工程研究委员会、加拿大医学研究委员会和加拿大社会科学与人文科学研究委员会划拨高校,其余1.551亿加元是由高校与联邦政府相关机构签订科研协议而获得。此外,联邦政府为鼓励私人资金支持大学科研,于1987年设立了大学科研配套资金,联邦政府对大学吸引私人资金进行1∶1配套。从1987—88年度至1990—91年度,联邦政府为大学提供了369.2万加元的配套资金,仅通过此项政策,大学就获得科研资金738.4万加元。

1983年联邦议会通过大学生贷款计划修正案,将贷款发放范围从全日制学生扩大到兼职学生,并且决定为残疾大学生发放无偿贷款,将大学生毕业后因工作岗位不足或因疾病而导致失业的偿还贷款的期限从6个月延长至18个月。仅在1985年8月至1986年7月,加拿大联邦政府发放贷款6.47亿加元,受益学生234669人。

此外,加拿大联邦政府还通过其他教育项目对高校进行资助,1990—91年资金额度达到8.216亿加元,其中印第安、因纽特民族学生资助计划1.889亿加元,奖学金、助学金、研究津贴4.135亿加元,官方语言教育项目9230万加元,国防教育项目3590万加元,国际教育项目4940万加元,健康与福利教育项目870万,国际、国内贸易教育项目810万,工业与科学技术教育项目1390万,交通运输教育项目1090万加元。

2.省级政府调整大学拨款政策

这一时期,加拿大各省政府调整大学拨款政策主要目的是以学生数量作为拨款依据,强化办学效益和教学质量。

大不列颠哥伦比亚省以经济萧条、税收减少为理由,连续削减大学运行费,减少比例约为5%。80年代初,大不列颠哥伦比亚省政府以节省资金为由解散了大学理事会。省议会对《大学法案》进行重大修改,对高等院校的拨款标准进行调整,严格控制高校教职工工资增长和大学课程增设,大学教授工资维持不变。1983—1986年,大不列颠哥伦比亚大学还因经费紧张而压缩学科、专业,减少招生人数,解雇了一批长期聘任的教师。

1973年阿尔伯塔省政府对高等院校拨款政策进行改革,综合考虑高校前3年的运行开支情况,并参考物价上涨因素和新增专业、新建教学设施和特殊课程的开支以及政府对特殊项目所拨付的专款等因素,核拨下一年度的运行费,而原拨款方法仅以全日制在校学生数和不同项目的开支作为下一年度的拨款基数。新办法较旧办法考虑更全面、更合理,有利于高校长远发展。1980年阿尔伯塔省政府又宣布设立医学研究基金会、奖励基金、阿尔伯塔省捐赠基金,并从阿尔伯塔遗产信用基金划拨8000万加元作为吸引私人捐赠的配套资金。1986—1988年阿尔伯塔省政府的捐赠配套基金数额不断增加,20世纪90年代初阿尔伯塔省政府和私立基金对高等教育的投入资金约4亿加元,对支持大学发展发挥了重要作用。

安大略省对高等教育改革的重点在大学和实用艺术与技术学院方面。1983年安大略省议会通过《学位授予法》,将政策侧重点从为给高校提供财政资助过渡为严格控制大学授予学位计划和数量。省政府还注重发挥咨询机构的作用,创立安大略大学事务委员会,关注大学未来发展。改革大学运行费拨款方法,在综合考虑大学收入来源、拨款渠道、拨款标准以及其他因素的情况下,根据大学在校学生人数分配资金,允许大学的运行费在政府拨款的3%幅度内上下浮动。在拨款方面,安大略省政府对大学一视同仁、平等对待,拨款方案对大学体现了非政治化的平等原则。此外,安大略省政府还设立了许多新的竞标项目,鼓励大学参与工业研究和经济发展研究;设立一批杰出人才中心(Center of Excellence),资助科学研究。每个杰出人才中心都与一所或多所大学的研究学者、专家保持联系,共同研究某一专门领域的项目。通过一个不妨碍学校自治的拨款机制,大学从省政府获得了大量的资金资助。

东部沿海省份高等教育委员会也非常关注大学拨款机制问题。1988年该委员会委托艾伦·阿灵顿(Alan Adlington)专门研究大学拨款方式。经调查、研究,阿灵顿向高等教育委员会提交报告,建议改革大学拨款方法,重点关注大学承担教学工作、科研任务和办学发展能力等因素,弱化以往强调的在校学生人数等指标。每所大学的在校学生数可以在规划的学生容积数的3%或4%范围内浮动。由于弱化了在校学生人数这一指标,大学虽然通过增加招生人数而提高学费收入,但是从政府获得的拨款却没有增长,因为省政府的拨款主要考虑的是大学教学、科研等项目的基本开支、新建项目和特殊项目拨款等因素,避免了因大学盲目扩大招生而降低教育质量的情况发生。

新斯科舍省也对大学拨款政策进行了改革。由于大学抱怨政府在资金拨付政策的不公平,为弥补这方面的缺陷,1978—79年度新斯科舍省政府开始实施为期十年的资助计划,按本省学生数分期分批向大学拨付追加资金,所拨资金纳入每所大学下一年度的拨款基数。每所大学每年从政府获得的资金是根据学校每个学生的资金权重与全省学生的平均拨款数的相对差来确定的。然而,十年资助计划执行的结果却与预想的公平、公正愿望相背离,大学资金分配的矛盾更加突出,学校之间从政府获得的资金差距明显扩大,由80年代初的8%左右上升到1986—87年度的40%,国王大学、圣文森特山大学、圣玛丽大学和不列塔尼大学学院所获拨款的增长率从9%至11%不等,而达尔豪西大学、圣弗兰西斯·泽维尔大学所获拨款仅增长3%。1987年,新斯科舍省暂缓授理增加资金申请,达尔豪西大学和圣弗兰西斯·泽维尔大学对此强烈反对,建议省政府改革现行拨款政策;省政府却置之不理,因为省政府首先考虑的是拨款均衡问题,其次才是在校学生数量,也就是说,省政府把均衡、公平放在了第一位。

三、重视大学评估,推动大学办学理念变革

加拿大重视大学的教育质量问题,尤其是在经济萧条、政府实行财政节制政策的大背景下,大学的发展、大学的教育质量如何,成为社会民众关注的问题之一。

在70年代初,魁北克省大学委员会十分关注大学的教学和科研工作,发表了一批评估报告,认为大学应成为负责任的机构,而且这个机构的“每个成员都要提交进步报告,从中说明履行其职责应该采取的措施。”大学要密切关注基础研究发展,培养研究人员和培育团队合作精神,建议政府扩大科研资助经费,支持大学研究项目。1978年魁北克省成立32人组成的大学研究委员会,专门研究魁北克大学的未来发展问题。大学研究委员会评估认为本省大学有了长足发展,敦促大学重新审视在发展新知识方面应发挥的作用以及如何培育高质量人才。委员会呼吁大学在追求科学技术卓越的同时,不放弃平等、相互协作和继续教育的理念。在大学的办学理念中,不仅规划组织要卓越超群,还应深刻理解高等教育的各种现象,并对构建办学理念模式的关注和信仰应该真正结合起来。大学研究委员会对魁北克大学的办学情况进行描述,其中包括借鉴纽曼(Newman)的大学自由教育理念的拉瓦尔大学和麦吉尔大学以及采用更为专业性或功利性理念的新型大学。委员会在评述了这些办学理念和办学模式后,就大学如何更好地理解这些理念和模式提出了建议。1979年魁北克省教育专家委员会经过调查后发表《省与教育需求》年度报告,对本省大学在70年代所发挥的作用及扮演的角色表示不满,严厉指责大学对学生学习和生活漠不关心。魁北克大学的扩张导致了大学管理秩序的混乱,学生没有受到应有的重视,学校只关注教授、科研和校舍建设。商业主义(Trade Unionism)泛滥,改变了大学内部不同集团的关系,也导致教授与学生关系的改变。学生罢课以及教授参与工会组织等活动干扰和影响了大学对学生及对教学的关注。报告希望大学加强内部管理,注重大学招生质量,办学理念由重视招生数量转向重视招生质量;大学在资金困难时期更应注重教学质量,防止教学质量下滑;要充分利用学校资源满足学校优先发展领域的需要。

1983年魁北克大学专家委员会发表年度报告《教育活动:当前的实践与方法的更新》,批评一些大学:“重视传授肤浅的主观论断,忽略发展学生的批判性思维。”希望大学教授重视传授理性知识,启发学生思维,发挥其在传递知识过程中的作用。在80年代,魁北克大学专家委员会做了大量工作,研究和关注的领域非常广泛,如高等教育评估(1982—83年度)、大学基础学科教育与教育质量(1983—84年度)、教育需求的变化(1985—86年度)、削减预算与大学的未来、信息技术与教学、社会科学领域的教学与研究(1989—90年度)等,对提高魁北克省大学质量发挥了积极作用。

1987年魁北克省教育专家委员会发表年度报告,对本省60—80年代高等教育进行系统总结。报告认为这一时期魁北克省高等教育发展迅猛,发展速度超过预期目标,高等教育毛入学率达到63%(预期目标为45%)。但是大学发展也存在不少问题,如忽视对大学毕业生的跟踪调查、评估,忽略引导毕业生参与学校活动,大学生缺乏必要的研究场所、研究资金和设施;大学的研究资金分配不均衡,过于关注自然科学和应用科学研究领域;大学学科、专业课程知识面窄,不利于大学生学科知识的融会贯通。对此,专家委员会建议大学加强课程设置的连贯性,注重扩展课程内容,强化不同学科领域的基础知识,培育学生的理性思维能力,提高学生的信息技术和计算机技能,使学生在科学研究和专业实践中获得更为宝贵的财富。

安大略省也非常重视对大学质量的评估,于1988年授权大学委员会对大学进行评估。大学委员会主席查尔斯·帕斯卡尔(Charles Pascal)任评估委员会主席,成员来自安大略省社会各行业。1990年评估委员会发表报告《展望2000年》(Vision 2000),主张加强大学与学院之间的联系,提高二者之间的合作水平,增强学生在学院与大学之间的流动,定期对高等院校进行标准和质量评估。此项报告受到安大略省政府的重视,省政府成立了全省学生流动指导机构,为学分转移和学生流动提供了帮助。

四、采取比例控制措施,提高博士培养质量

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