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第38章 加拿大大学改革史略(5)

受战后人口增长、适龄青年入学人数增加等因素的影响,加拿大大学出现资金短缺问题。1951年加拿大皇家学会对大学调查后向联邦政府提交一份报告,建议联邦政府在教育发展方面发挥更大作用:设立学生贷款金、助学金、奖学金计划,资助大学生完成高等教育;为大学提供充足的发展资金,解决大学的财政危机。联邦政府经过讨论,接受了皇家学会的建议,从1952年开始向大学拨付运行费。首先,联邦政府以各省人口作为基数,以每人50加分的标准,计算出每省应分配的资金;其次,按全日制大学生人数,确定每所大学应得的拨款数目。之后,由联邦政府有关部门按上述款项、数额拨付大学,用于大学的运行支出。1966年,加拿大联邦政府进一步提高大学运行费拨款标准,由1952年的各省人口人均50加分,增加到1957年的1加元、1958年的1.5加元、1962年的2加元、1966年的5加元,14年间提高10倍,1966—67年加拿大联邦政府拨款数额已超过1亿加元,比1952年提高10倍;大学学生范围也由全日制学生扩大到兼职学生和非本省籍学生。对于联邦政府的上述做法,魁北克省表示反对,认为联邦政府违反了《大不列颠北美法案》,干涉了省级政府所辖事务,对此拒绝接受联邦政府资金,单独设立本省大学资助项目与联邦政府抗衡。

由于联邦政府拨付大学运行费是以每省人口为基数,人口多的省份获联邦政府资助就多,人口少的省份获得的资助就少,因而这种拨款机制存在不合理性,如人口大省安大略省的大学生均经费282加元,人口小省新斯科舍省大学生均仅183加元。对此,加拿大大学与学院联合会成立了专门委员会研究大学拨款问题。委员会建议改革大学拨款机制,按在校学生数划拨资金;增加政府投入,增加大学运行费的拨款数量。

3.拨款资助大学基本建设项目

1956年加拿大联邦政府设立5000万加元的大学基建项目资金,按各省人口人均1加元的标准分配给每省,再按全日制大学生人数确定大学的资金总数,由联邦政府有关部门拨付大学,作为大学的基础建设项目。魁北克省政府以同样理由再次拒绝接受联邦政府的大学基建项目资金。

1955—56年加拿大大学基建经费的60%由省级政府拨付,8%的资金来自联邦政府,剩余的来自捐款、捐赠基金和其他收入。1965—66年,加拿大大学与学院仅在基本建设方面的投入就达7亿加元。1957年加拿大委员会拨付了两笔各5000万的资金,一笔用于设立研究生津贴,一笔用于大学基建经费。1960年《国家住宅法案》颁布,联邦政府拨付5000万加元用于建造学生公寓,1963年学生公寓建设资金达到了1.5亿加元。1967年联邦政府拨付的1.5亿加元贷款中有1.37亿加元用于资助27000名大学生租房。

1974年,为解决部分省份兽医短缺问题,加拿大联邦政府农业部与安大略、魁北克和萨斯喀彻温省签署协议,资助兽医学院发展,承诺由联邦政府负担3省兽医学院扩建所需资金的50%。之后联邦政府与省级政府资助兽医学院发展资助协议的实施范围又扩大到大西洋沿海省份。从1975—1986年,联邦政府总计向兽医学院拨付资金28526100加元,其中安大略省4872900加元,魁北克省25000000加元,萨斯喀彻温省2880000加元,大西洋省18253200加元。

4.实施学生贷款计划

1964年加拿大联邦政府接受皇家学会的建议,实施大学生贷款计划。加拿大大学生申请联邦政府贷款的条件:全日制大学生;加拿大居民或永久性居民;在居住地生活一年以上;父母年收入不超过7万加元或高中毕业后脱离家庭独立生活四年未上学者或已婚或离婚有子女者。大学生申请贷款的程序:由学生本人提出申请;省级政府按与联邦政府协议所规定的标准进行审核;通过审核的学生与银行签订贷款协议。协议规定,大学生在完成第一学位后6个月开始偿还联邦政府的贷款。贷款计划允许大学生每人每年贷款1000加元,可以连续5年申请贷款。上学期间和大学毕业半年内,学生所贷资金全部是无息贷款。1966—67学年度有35%的高校学生获得联邦政府的贷款。从1964—68年,加拿大学生无息贷款增长6倍,仅1968年加拿大学生从联邦政府获得的贷款总额达到6500万加元。据统计,1967—68年度,加拿大大学生全年用于学费和个人生活方面的支付平均为1800加元,学生收入来源中8.6%来自奖学金和补贴,32.93%来自家庭和朋友资助,28.75%源自勤工俭学,5.73%来自个人积蓄;82%的本科学生利用暑假勤工俭学。加拿大联邦政府贷款计划为大学生顺利完成学业提供了支持和帮助。

加拿大各省也借助联邦政府学生贷款计划实施了本省的学生资助项目。如纽芬兰省政府对本省大学全日制本科新生实行减免学费政策,但是前提是该生必须符合一定的住房条件要求以及已获得第一笔400加元的大学生贷款;同时为大学三四年级的全日制本科生提供生活补助。

5.改革大学拨款机制

加拿大有重视咨询机构的传统,善于发挥咨询机构在教育政策制订方面的作用。在加拿大大学拨款机制改革问题上,加拿大皇家委员会、安大略省大学事务委员会、魁北克省皇家教育调查委员会、新不伦瑞克省皇家高等教育调查委员会、大不列颠哥伦比亚麦克唐纳教育规划委员会大等诸多咨询机构为二战后加拿大大学改革与发展提供了大量有益的建议,推动了加拿大大学的发展。

1951年加拿大皇家委员会建议联邦政府以各省人口为依据,按在校大学生比例向大学拨付50%的运行费;随着大学规模的扩大,联邦政府的拨款数额也随之增长。1952年此建议被联邦政府采纳。1964年加拿大大学与学院联合会布莱格登(Blagden)委员会建议联邦政府实施新的拨款机制,增加对大学的资助力度;建立省级拨款委员会,协调与联邦政府和大学的关系。1967年3月,联邦政府实施新的拨款政策,按个人和企业收入税的一定比例返还各省,作为高等教育发展资金。新的拨款标准为每省总人口人均15加元,1969—70年拨款标准提高到人均20加元。有些省级政府采纳布莱格登委员会建议,成立了省级拨款委员会,按学生人数向大学拨款,并考虑学校在研究生教育方面的投入,文科类1名博士生折合6名本科生,增加学校的资金收入,鼓励学校发展研究生教育。

1961年新不伦瑞克省政府成立以约翰·多伊奇(John J.Deutsch)为主席的皇家高等教育委员会(也称多伊奇委员会),专门调查、研究大学拨款问题。次年,多伊奇委员会公布调查报告,提出的以下建议:建立新的高等教育体制,成立新不伦瑞克与圣托马斯大学联盟,创办新的法语大学——蒙克顿大学为法语区服务。改革大学拨款体制,为大学发展提供充足的资金。省政府要以大学前5年拨款作为基数,预算后5年的大学拨款数额;新的拨款数目要有较大幅度的增长。按照新的拨款机制,政府对大学的拨款分为两部分:一是综合开支,二是鼓励大学入学人数增加而提供的资金支持;后者具有动态性,随每年的大学入学人数而定。省政府为本省所有的大学提供财政支持,从而使本省学生根据兴趣选择大学并获得资助。限定大学行政和教学设施,这些建筑物尽量不附设餐厅和宿舍。政府应增加学生资助数额,发放奖学金时除注意学生学习成绩外,还应考虑学生的家庭状况以及偿还贷款的能力。多伊奇委员会是加拿大高等教育发展历史上少数产生深远影响和具有显著效果的咨询机构,委员会所提出的建议均被新不伦瑞克省政府采纳。新的拨款机制进一步提高了大学的财政收入,如1962—63学年新不伦瑞克大学生均公用经费为300加元,而到1966—67学年生均公用经费达到了420加元。多伊奇委员会的许多建议也被加拿大其他省份所借鉴。

1966年2月,新不伦瑞克省政府成立高等教育财政委员会,其目的是为大学拨款提供评估、咨询服务。该委员会被授权“考虑和报告任何其他相关的事情”;“几乎没有任何皇家委员会,在它们自己的建议已经被实施多年之后,还有机会反过来评价自己亲手制定的东西。”1967年新不伦瑞克高等教育财政委员会经评估后认为,大学拨款机制应继续使用,五年一周期时间太长,因为外界环境变化太快;建议省政府将拨款机制的5年为一周期改为每两年一调整,以适应大学发展的变化需要。此建议很快被省政府采纳。

1963年,新斯科舍省大学拨款委员会成立,这是加拿大第一个负责大学拨款的专门机构。该委员会成立后就向本省大学拨付了100万加元的运行费和50万加元的学校基建费。委员会建议阿卡迪亚大学、圣弗朗西斯泽维尔大学和圣玛丽大学增加招生人数和办学层次,满足学生人数增长的需要,增加大学收入。此外,为削减不必要的大学开支,减少大学机构重复设置,大学拨款委员会多次斡旋,促使达尔豪西大学、圣文森特山大学于1969年签订合并协议(但由于种种原因合并协议并未付清实施)。

安大略省政府也不断探索改革大学拨款机制,其设计的目标为:新的拨款机制不但能合理地为大学拨款,又有利于引导大学发展。1964年安大略省政府成立大学事务委员会,着手建立一套监督与平衡大学发展的拨款机制,利用透明度高、公平合理的拨款标准分配大学资金。同年,安大略省大学拨款机制改革启动,新的拨款机制以大学学生人数为拨款基数,同时考虑不同类型学校的开支差异;给予学校资金支配权,允许学校自主处理每年的节余资金。之后,针对大学拨款体制存在的问题,如拨款基数变化快(每年大学入学人数都在变化)、拨款数额起伏不定、不利于大学的长远发展等,大学事务委员会对拨款机制进行改革,将过去的以每年在校学生人数为基数调整为由过去几年的在校生人数的平均值为拨款基数计算拨款数额,从而保持了大学拨款数的相对稳定,有利于大学的长远规划和发展。

由于对大学拨款机制实行改革,大学收入明显提高,而联邦政府在教育方面的投入比例也显著上升,拨付资金的数额也大大增加。如1955—56学年加拿大大学收入的60%由省级政府拨付,8%来自联邦政府,剩余的来自捐款、捐赠基金和其他收入。1967—68学年联邦政府拨付资金达到3.45亿加元,相当于高校运行费的50%;拨付高校基建费3.53亿加元。1968年,加拿大7个省份获得联邦政府拨付的资金相当于高校运行费的50%,新不伦瑞克省、纽芬兰省和爱德华王子岛省按省内人口人均15加元的比例收到联邦政府的拨款。加拿大大学财政收入也逐步提高,从1960—61年的2.729亿、1965—66年的7.366亿增长到1970—71年的17.908亿加元。1972—73年联邦政府的教育支出达到19.4亿加元。

二、不断拓展大学教育的内涵,满足社会民众的不同需要

二战后,随着加拿大社会经济的发展和物质生活水平的提高,民众的社会价值观也发生了巨大变化。重视教育,对教育的期望值增加了,把教育看作是通向美好生活的途径,希望获得更多的教育机会,同时把受教育视为一种权力,希望接受良好的高等教育;社会民众还把大学看成促进经济发展和社会进步的重要因素。“第二次世界大战打乱和改变了人们正常的生活节奏,同时也改变了民众对大学地位和价值的传统观念。”加拿大政府和大学适应时代需要,不断扩充大学教育的内涵,推动了大学教育的发展。

1.大力发展研究生教育

加拿大非常重视研究生教育发展,把研究生教育放在了优先发展的战略地位,“很显然,需要花费金钱,同样这些资金必须筹集到。当研究生教育和研究成为一个独立民族继续生存的关键因素时,我们在这方面没有必要吝啬。”1961年加拿大大学联合会专门研究、讨论研究生教育发展问题。加拿大研究委员会为大学研究生教育提供资金支持,仅在1960—61年度就为大学研究生提供资金1050万加元;设立研究生奖学金项目543项,资金额1188196加元,涉及医学45项、牙医4项、心理学6项。此外,该委员会还新建了21个实验室,为研究生科学研究提供便利条件。加拿大工业教育基金设立122个奖学金项目,资金数额165000加元。加拿大社会科学委员会仅在1946—47至1957—58年度设立135个全职研究员基金项目、48个兼职研究员基金项目;加拿大人文科学委员会设立了90个全职研究员基金项目、67个兼职研究员基金项目;加拿大科学院设立了博士、硕士研究生基金。1958—59年度,加拿大科学院向70名研究生颁发奖金8.4万加元,向90名博士研究生颁发奖金18万加元。加拿大大学也相应地设立了近300个研究生奖学金项目,奖金数额30万加元,用于资助自然科学、应用科学学科研究生。上述做法推动了加拿大大学研究生教育的快速发展:开展研究生教育的大学显著增加,从20世纪四十年代中期的17所增加到49所;研究生人数大幅增长,从1945年的2870人增长到1967—68年度的23971人。

2.开展合作办学,实现大学资源共享。

二战后,加拿大大学之间的合作办学有增强的趋势,合作办学产生了良好的社会效果,其中成功的事例尤以马尼托巴大学和爱德华王子岛大学最具典型性。

马尼托巴大学与其他大学的合作,既包括与世俗大学的合作,也涉及与教会大学的合作;合作内容既有本科层次,又有研究生教育,通过合作办学,相关学校从中受益颇丰,都得到发展。

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