合理的城市发展战略是城市良性发展的保证。城市发展从规划到建设，从生产力发展到产业结构提升优化以及各项具体工作的落实，都离不开发展战略的指导。战略是指挥和智慧在高层次上的融合与表现，它对于城市发展的战术性实践具有长久性的指导意义。
从方法论考虑，城市发展战略是所有分战略的纽带和重心所在。国民经济发展的宏观目标，包括经济发展速度、工业发展规模、工业布局、第三产业发展水平、科学文教发展规划等等的落实，重点都在城市，都在于城市发展战略目标的落实。否则，国民经济的许多远景指标就要落空。许多关系国计民生的重大项目的发展，例如能源、交通建设、先进科学技术的发展、尖端产品的生产等，几乎全部与城市发展战略有关。
同时，在城市布局和发展上，必须以科学的战略为准绳，并结合不同的国情。如美国的重要港口和工商业城市，是从大西洋沿岸发展起来的。这是由于它们主要是依赖欧洲移民所开发的。在两百多年的发展过程中，随着大的开发方向的转移，城市发展和分布也大体上经历了由大西洋沿岸、五大湖地区到西部太平洋沿岸，以至20世纪50年代后逐步向南方墨西哥湾和佛罗里达半岛所谓“阳光地带”转移。美国历史上三股起因于社会经济因素的大规模人口流动，对美国的城市发展产生了很大的影响。两百多年来，美国的国外移民达4800万，初期是农业的生力军，19世纪后半叶起，就逐渐成为城市人口的主要源泉之一。第二次世界大战后，随着农业机械的使用，美国南方的黑人佃农失去了生计，大量流入北方城市的中心区。大城市的中上阶层居民由于政府采取资助私人住宅的政策和有利的土地条件，以及为了获得较好的居住环境，不断地向城市郊区移居。据统计，仅1950—1970年，这两种人口流动的数量分别为267万和1070万。这是造成当代美国城市发展中某些大城市中心区衰退和城郊无节制曼延现象的社会经济原因。
（三）制定城市发展战略是解决城市全局性问题的根本途径
现代城市发展遇到一系列的棘手问题，例如城乡二元结构问题、城市交通拥挤、住房紧张、失业贫困、环境污染、社会保障以及科学、文化振兴等问题，都需要假以时日，从长计议，持久努力来解决。这都离不开城市发展战略的制定和指导。因为只有制定科学的发展战略并付诸落实，才能从根本上避免和解决“城市病”的再生。
当今城市发展更深层次的矛盾是体制问题，长期存在的条块分割没有解决，城市仍然是行政系统的附属物，经济社会发展受行政区划的束缚。因此，通过制定城市发展战略，提出带动区域经济和城乡共同发展的长期方向与目标，可以大大推动行政体制改革，完善社会主义市场经济体制和机制，建立布局科学的城市体系。
§§§第二节城市发展战略的目标系统和战略重点
城市发展战略的核心部分是战略目标。它是一个系统，是城市在较长时期内所追求达到的具有定性定量要求的具体指标。战略指导思想最终必须体现在战略目标和战略途径的制定上。战略目标受战略思想的支配，体现为一定的指标和指标群，它的制定是否合理决定着该战略的价值，是该战略实现的关键。城市发展战略不仅要有明确的目标系统，而且要确定科学的战略重点。
一、城市发展战略的目标系统
城市发展战略的总目标就是要达到城市整体发展最优化目的。由于城市发展包括经济、社会、建设等各个方面，而它的目标内容绝不是一个或某几个，而是一个系统，是包括经济、社会、建设在内的有机联系的整体，三者之间具有整体性和相关性。其中，经济发展目标是基础，是主体；社会发展目标是经济发展目标的必然结果和保证条件；建设目标是实现经济、社会发展目标的物质条件。城市发展的经济目标、社会目标和建设目标需要分别由城市的经济发展战略、社会发展战略和建设发展战略来确定。
（一）城市经济发展战略目标
城市经济发展战略目标一般包括三个方面的内容：
1.经济发展的水平和速度，即经济总量目标体系，主要包括：①资源开发和利用目标。②产出目标。③分配目标，即城市的财政收入和支出。
2.经济结构目标。经济结构目标因城市性质、规模不同，要求不同，主要包括：①城市产业结构，主要包括基础产业与非基础产业结构、三次产业结构、外向型产业与内向型产业结构、三种密集型产业结构等。②城市工业结构，主要包括工业生产结构、技术结构和企业规模结构等。③城市经济的所有制结构，主要包括国有经济、集体经济、个体经济、中外合资经济、各种混合经济联合体以及股份制企业等经济成分。④城市就业结构，指城市各行业部门劳动力之间的比例关系，它受制于一个城市的劳动力结构和教育结构等。⑤流通目标，一般包括商品流通总量目标和为流通提供物质条件的交通运输总量目标。⑥消费目标，一般包括社会消费和居民消费，前者主要指城市居民的公共消费，后者主要指城市居民的个人消费。
3.经济效益目标。城市经济效益目标主要包括：①主导产业效益目标，从活劳动消耗、物化劳动消耗、资金占用等几个方面来反映，包括劳动生产率、赢利率、产品净值率、资金利用率、百元固定资产提供产值等。②物耗目标，主要是单位产值能耗率、单位能耗创造国民收入、主要原材料利用率等指标。③整体效益目标，综合反映城市全部经济活动的总效果。它的重要内容和指标体系主要有城市人均国内生产总值、人均国民收入、人均财政收入等指标以及城市整体效益指数、城市结构效益提高系数等。
（二）城市社会发展战略目标
城市社会发展战略目标内容也是一个系统。如按部门划分，除了工业、农业、商业、运输业、建筑业以外的一切部门均应属于社会部门，如教育部门、文化部门、卫生部门、科研部门、公用事业部门、社会保障部门、政法部门等；如按社会目标的性质和特点分，可分为以下四类，即城市社会主体（人口）、城市居民物质生活（包括健康水平）、城市居民精神文化生活和城市社会保障与政治生活。这四个子系统又有各自的许多内容，有的与经济指标具有交叉性。
1.城市社会主体（人口）。主要包括：①城市人口规模目标。②城市人口密度目标。③城市人口结构目标，主要是指人口现象之间的构成、比例，包括年龄结构、就业结构、文化程度结构、性别结构、收入结构、常住人口与流动人口结构等。
2.城市居民物质生活和健康水平。主要包括：①城市居民收入。②城市居民消费结构，是反映城市居民收入以及消费支出的构成情况，它能从消费角度反映居民生活水平的实际状况。③营养水平，国外一般用每人每日从食物中摄取的热量（卡）数和蛋白质（克）数加以表示。人们的营养，一般由人们吃的肉、蛋、禽、蔬菜、水果和主食中供给。④生活质量，一般把它狭义地理解为居民对生活环境的满意程度和城市对居民生活服务的方便程度。⑤住房水平，是反映居民生活质量的重要指标。尤其近年房价连续高涨，低收入人群买不起房，住房成为严重社会问题，因而应将住房水平列入发展战略目标。⑥医疗卫生水平，包括每万人的卫生保健设施（医院数、病床数等）、每千人医务人员数（医师、护士等），能够反映一个城市与危害人类的疾病作斗争的必要条件和实际能力。婴儿死亡率和传染病死亡率以及各种主要疾病的发病率，能够说明一个城市实际的卫生水平。⑦人均预期寿命，是一个综合指标，能反映居民物质生活水平和健康水平的提高给人们带来的总的福利和成果。它是衡量经济发展、社会进步的重要尺度，也是反映每个城市为居民谋福利的总成绩的指示器。
3.城市居民的精神文化生活。制定城市发展战略时，不能忽视对提高城市居民精神文化生活的发展目标的合理确定，这方面的内容和要求主要包括：①教育发展目标，关于教育的规模、水平和质量有以下指标：各级各类学校数（如大学、中学、小学等）；各级各类教育工作者数（如大学教授、副教授、讲师、助教以及中学教师、小学教师、职业学校教师、成人学校教师等）；平均文化程度（如平均受教育年限）；文盲率；每万人大学生、小学生数；小学、中学升学率；各级学校教师与学生的比例等。②社会文化目标，一个城市的社会文化设施包括图书馆、书店、文化馆、俱乐部、影院、剧场、博物馆、剧团、电台、电视台、体育场等等机构，每一个城市要根据自身的规模和特点逐步完善这些设施，并不断提高它们的工作效率与质量。一个城市的社会文化产品包括由各类专业和业余文艺、新闻、教育、科学工作者所创作的文艺作品（戏剧、电影、小说、诗歌、曲艺、音乐、美术、歌舞等）、新闻报道、科学专著与论文等。各类图书馆藏书量和报刊发行量以及电影放映、音乐戏剧演出的场次等也是反映社会文化成就大小的数量指标。③人才培养目标，各类人才的构成比例、数量和等级要求也是发展战略的重要指标。④居民闲暇时间，一般是指居民工作之余从事文艺、体育活动、学习、休息、娱乐和旅游的时间。它是居民物质生活和精神生活水平是否提高的重要标志。
4.城市社会保障与政治生活。城市既是一个经济实体，又是人口大量集中的社会实体。因此，除了必须具备一定的生产组织形式外，还必须具备与之相适应的社会管理组织形式，必须做好社会保障、社会治安、民事调节、婚姻登记、计划生育、社会救济、市容卫生、环境绿化、校外教育、市场管理、就业和再就业安排等工作。所有这些，也都是中国城市在制定自己的发展战略时必须考虑的重要因素。
（三）城市建设发展战略目标
城市建设发展战略目标是城市发展战略目标系统中的一个子系统，是城市现代化建设和合理的空间结构目标系统的落实，主要包括以下内容：
1.获得最佳效益的适度城市规模。城市规模反映大、中、小城市之间的相互关系和联系。城市的经济效益、环境效益和社会效益与该城市规模密切相关。规模包括人口规模和用地规模。城市规模在其不同发展阶段和不同空间领域有不同的最佳规模和合理规模。因此，各个城市在确定其规模时，必须进行因时、因地、因城制宜的动态分析，坚持以获得最大的经济效益、社会效益和环境效益为出发点来确定城市的适度规模。
2.城市环境优质化。这是实现城市建设发展战略目标的基本要求，一要采取一系列措施防治严重的城市污染；二要研究和科学计量经济发展对环境的负效益；三要提出各类环境指标的达标计划和规划。
3.城市空间结构合理化。城市空间结构既是城市经济结构、社会结构的空间实现，也是城市经济、社会存在和发展的空间形式，不仅包括工业、商业、交通运输业、建筑业和郊区农业这些生产性部门的物质实体的空间关系，而且包括文教、体育、卫生、服务和行政等非生产部门的物质实体的空间关系，并包括所有这些实体相互间的空间关系。所以，对这样一个庞大、复杂的物质实体空间关系体系，应作合理布局和定位。
二、城市发展战略重点的确定
科学地确定战略重点，是研究制定城市发展战略的重要内容。城市发展战略仅有系统发展目标还不够，必须要有主次之分，要在保证重点目标实现的前提下进行综合平衡。饶会林认为，确定城市发展战略重点，应着重把握以下两个方面：
首先，要把握好城市发展的主导产业。城市和城市经济的发展，最先总是由一两个外向型的带头产业开始的，然后由这个带头产业的发展带动其他的产前产业（即支撑产业）和产后产业（即衍生产业）的发展，与此同时带动它们的旁侧产业（即服务产业）的发展。后者随着前者的发展而发展，前者就是城市发展的重点产业。例如，煤矿城市的煤炭产业，钢铁城市的钢铁产业，就是各自的重点产业。在一些具有综合性功能的城市，就要下工夫，从城市的性质与主要功能上去把握和确定它的重点产业。对重点产业的把握和确定当否，对于城市的性质和发展具有很大的影响。
其次，要把握城市发展中的薄弱环节和关键所在。城市在其发展过程中总会出现各种不平衡、不协调现象，形成“瓶颈”，成为城市进一步发展的障碍。如果这个障碍具有对城市发展的长期性和全面性的影响，那么克服这个障碍，解决这个“瓶颈”问题也应该是城市发展战略的重点。
城市发展战略重点可能是一个，也可能是相互关联的几个。关键是在战略重点确定之后，要处理好重点和一般、重点和全面发展的关系，不要搞单打一。任何一个城市的发展和崛起，既要抓住主攻方向，突出重点，发挥主导支配作用，更要统筹兼顾，协调全面，绝不能顾此失彼。
§§§第三节制定城市发展战略的原则、程序和基本方法
现代城市是一个极为复杂的庞大系统，而且制定城市发展战略必然要涉及城市许多全局性的重大问题，因此，必须有正确的原则作指导，遵循一定的程序，采用科学的基本方法。
一、制定城市发展战略的一般原则
制定城市发展战略与制定其他战略一样，必须遵循战略基础理论所提供的一般原则与思路。主要是：
（一）着眼于未来
战略是对事物发展的趋势和目标的长期性谋划，其着眼点在于未来，对事物未来很长时期（一般在十年或二十年以上）的发展有重大指导意义。制定城市发展战略一定要根据城市发展的内在规律、城市的历史和现实，充分预测城市经济、社会、建设等各个方面在今后一个较长的历史时期内可能的发展与变化趋势。因此，需要战略制定者开阔眼界，解放思想，大胆探索，谨慎规划，科学论证，以最大限度地全面寻找各种数据和资料，把城市发展的未来、远景轮廓都勾画清楚，使城市发展在各个阶段都做到目标明确，层次清晰。
（二）具有全局观念
战略是对全局发展的谋划。当然，战略也不是完全不考虑局部，只是它不以局部为研究对象。认识局部只是把握全局的手段，目的是谋划好全局。制定城市发展战略，就是把城市作为一个整体，从总体上把握城市这个大系统的内在结构运行机制和外部制约条件，统筹兼顾城市的经济、社会、建设、科技、投资、环境、管理等诸方面、诸要素，从城市发展全局的高度确定战略目标、战略措施、战略重点、战略途径，谋求城市整体、全局的发展。
（三）要考虑战略的层次性和阶段性
