§§§第一节城市发展战略的内涵及其重要意义
城市发展战略是城市发展及城市治理过程中带有方向性、全局性和长远性的问题。它包括战略的理论基础、战略的目标选择和实施战略的途径等多方面的内容。城市发展战略是城市各项工作的纲领，对城市的未来发展具有十分重要的影响和指导作用。
一、发展战略及其主要特征
“战略”一词，源于军事科学领域，原意是指对战争全局的分析、谋划与指导。战略作为一种思维模式，作为一种思想，由来已久。“战略”一词最早出于中国西晋司马彪《战略》一书。驰名于世的《孙子兵法》就包含有战略思维模式的形态，孙武首次完整地提出系统战略理论。法国人梅其乐（Maizeroy）于1777年在其《战争理论》一书中也较早使用“战略”一词。19世纪，“战略”一词开始扩展到政治领域。进入20世纪以来，它被广泛地引入经济、社会、文化、科技、教育等众多领域。“发展战略”概念，是20世纪50年代美国耶鲁大学著名经济学教授赫希曼在他的《经济发展战略》一书中首次提出来。他把经济发展提到战略高度，认为经济发展战略是对经济发展整体或某一领域未来发展的构思与对策。其中，既包括宏观领域的问题，又包括微观领域的问题。这一概念一经诞生，便在全球得到广泛地研究、应用和流传，并逐渐形成“经济发展战略学”这门新的学科。经济发展战略是发展战略决策中的一种，是对经济发展的全面的长期性谋划。从历史来看，对于经济发展的研究，从亚当·斯密就开始了，以后为越来越多的经济学家所关注。第二次世界大战后，许多发展中国家走向独立，为了摆脱经济上的落后，研究经济发展战略就显得更加重要，由此有力地推动了经济发展战略学的形成与发展。经济发展战略研究的主要目的是认识和把握经济发展的未来演变及其规律，这项研究是一种超前性的探索。
发展战略属于软科学的范畴。这一领域的研究，在过去一段时期里，多以经验性的直观洞察和定性判断为主，主观随意性较大，严密性与科学性不足。自1943年德国社会学家弗勒希特海姆倡导建立以发展战略研究为核心的未来学以来，在半个多世纪的发展历程中，发展战略研究的方法有了很大进展，它同各种分析技术与手段的发展和完善交织在一起。20世纪系统科学的创立，为研究复杂事物系统及其发展过程提供了十分有效的认识工具，从而也成为发展战略研究的基本方法。
在20世纪，联合国曾先后制定和颁布了60年代、70年代、80年代和90年代四个十年的“国际经济发展战略”，随之发展战略在国际上受到广泛重视，成为发达国家和发展中国家共同感兴趣的课题。
20世纪80年代初，中国著名经济学家于光远提出研究“经济社会发展战略”的倡议，并亲自主持了很长一段时间的发展战略的双周座谈会，发展战略问题日益引起重视，在中国逐渐掀起研究的热潮。
发展战略的主要特征如下：
一、是全局性。战略是对全局发展的谋划，它研究的是发展规律和发展趋势，而不是局部的变化规律和趋势，“战略是以总的奋斗目标而不是局部目标为出发点的”。制定和研究战略是为了谋求全局的发展。当然，战略也不是完全不考虑局部，只是它不以局部为研究对象。
二、是长期性。战略是对事物发展的长期性谋划，它考虑的不是眼前，而是未来。它是对事物未来很长时期（一般在十至二十年以上）的发展的谋划，对事物今后很长时期内的发展具有重大指导意义。
三、是层次性。战略是对全局的谋划，而全局的范围从不同的角度来看是不同的。按照系统论的观点，任何系统都可看成一个整体或全局。一个母系统可以由若干子系统组成。母系统是一个全局，而每个子系统本身也是一个全局，子系统是母系统中的一个层次，是大全局中的小全局，无论大全局还是小全局都有自己的战略，这就是战略的层次性。
四、是根本性。战略是一种根本性的谋划，不是对枝微末节的谋划，而是对关系全局的重大问题、根本性问题的谋划，对于关系全局的长期发展的关键问题、要害性问题的谋划。战略的根本性要求是，战略轮廓要清晰，战略目标要简明，战略重点要突出，战略措施要得当，战略方针要明确。也就是说，战略要有别于战术，不能陷入具体事物的具体细节之中，而是要真正抓住关系全局长期发展的根本性问题。
“城市发展战略”一词在中国是20世纪80年代开始使用的。它是在较长时期内城市发展与治理的主要依据，是从城市发展的各种因素、条件和可能变化的趋势预测出发，以区域的、国家的和世界的眼光思考城市发展中的重大问题，作出关系城市经济社会发展全局的根本谋划和对策。概括地讲，城市发展战略可以分为宏观层次和微观层次。宏观城市发展战略是全国性的城市发展战略，它是每个城市发展战略的重要指导依据，主要是要合理解决中国东部、中部、西部城市，大、中、小城市，各种主导功能不同的城市的长远发展方向、目标、比例结构、地域分布问题。微观层次主要是研究单个城市的整体长远发展方向、目标、措施等问题。从根本目的和主要方面来说，城市发展战略是经济、社会、建设、可持续发展四位一体的发展战略。
首先，从城市的本质来看，城市是经济实体、社会实体、物质实体与城市人的统一体。它们既相互联系，又具有相对独立性。因此，城市发展战略也应该是这四部分发展战略的有机结合。
其次，从城市物质实体的特点来看，它具有高度密集性和复杂性，因而城市发展战略同整个国民经济发展战略相比有其特殊性。国家的经济社会发展战略，可以把建设包括在经济之内，也就是通常所说的经济建设。但是，在城市发展战略中，建设具有突出的作用。城市发展战略所规定的具体目标和内容都有一定的时空形式，都必须在城区范围内落实下来、协调起来。因而除此之外，还必须有与之相适应的城市建设发展战略。
再者，从系统论的观点看，城市发展战略是一个复杂的分层次系统，它包括目标系统和措施系统。目标系统是发展战略的核心部分，由经济目标、社会目标、建设目标三个子系统组成，措施系统是实现目标系统的保证。城市发展战略，除包括经济、社会、建设发展战略之外，还应制定相应的科技发展战略和投资发展战略。前三个战略主要体现城市发展的目标，后两个战略主要体现为目标服务的措施。其中，城市经济发展战略是整个城市发展战略的基础；城市社会发展战略体现城市发展战略的根本目的；城市建设发展战略体现城市经济社会发展战略在物质实体上和空间形式上的落实；科技发展战略是实现经济、社会、建设的强大动力；投资发展战略是经济、社会、建设战略能否实现的物质保证条件。由此可见，这五个战略具有目标和措施的关系，五者是一个具有有机联系的整体。
城市发展战略，也通称经济社会综合发展战略。它包括投入结构、产出结构、产业比例、分配方式、消费模式、社会福利以及文教卫生在内的各种结构的协调和优化。城市这个整体是由各个部门、各个行业组成的。城市是一个母系统，各部门和行业是其子系统。城市发展战略也由此分为若干层次：城市总体发展战略是最高层次。城市行业综合发展战略是第二层次，包括由工业、商业、金融等经济部门综合而成的城市经济发展战略，以及由科、教、文、卫、环、体育、福利等部门综合而成的城市社会发展战略等。城市的部门或行业发展战略是第三层次，如城市工业发展战略、教育发展战略、文化发展战略、科技发展战略等。城市发展的总体战略共同组成了一个城市完整的发展战略。城市发展的总体战略是纲，统领下两个层次的战略，而下两个层次的战略是总体战略产生的前提或基础。但是，总体战略一旦在分战略的基础上形成，就反过来制约分战略，而分战略就必须按照总战略的要求重新调整，以适应总战略的需要。
历史经验告诉我们，一个城市的发展特别需要有一个正确的科学发展战略来指导。因为只有制定出一个符合城市实际的、正确的、科学的、合理的总体发展战略，才能使其发展有明确的方向，避免盲目性，少走或不走弯路。
二、城市发展战略的理论基础和指导思想
城市发展战略形成的理论基础包括战略学理论、科学发展理论和城市科学理论，这些基础理论构成制定城市发展战略的指导思想。
战略学理论，是关于战略的一般性质、制定战略的一般原则和方法的理论体系。它对于各种类型的战略的制定有一般方法论性质的指导意义。城市发展战略的形成也应遵循战略学理论所提供的一般原理和方法。它就是要从根本上勾画出一个城市的性质，确立能够带动城市全局长期的发展战略目标，选择联动系数最大的主导外向型产业或制约城市发展的“瓶颈”产业作为战略重点；采取能够保证实现城市发展战略目标的根本性措施和途径。目前，中国城市发展战略特别是大、中城市的发展战略存在的突出问题是：①大多雷同，不能反映各个城市发展的根本特点或性质。②过于具体，其方法论上的原因就是未能把握住战略是一种根本性谋划的性质。
制定一个完整的战略，根据战略学理论应包括战略指导思想、战略指导方针、战略目标（包括战略重点）、战略措施等内容。
科学发展理论，主要回答发展的本质、发展的标志和发展的要求等问题。根据科学发展理论，城市的发展不仅是城市的某一要素或某类活动的发展，而且必须是作为一个整体的城市发展。中国特色社会主义发展理论——“科学发展观”的提出，为城市发展战略提供了坚实科学的理论基础和战略指导思想。科学发展观的核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。城市的发展是城市各组成要素的协调发展，是以人为主体的各方面的全面发展。
城市发展不等于城市各要素、各方面增长的简单相加，而是要看它们整体的综合效益与结构效益是否改善和提高。也就是说，城市发展就是城市整体减少了人类为自身发展所付出的代价，而增加了人类的利益。城市发展是城市整体效益的增长和提高。中共十七大把“好”放到比“快”更优先的位置上，鲜明地提出要促进国民经济“又好又快”地发展，这是科学发展理论的创新与升华，也是对城市发展提出的新的更高要求。
制定城市发展战略要依据城市科学理论，特别是要受城市科学发展观的支配。城市科学理论很多，运用较多的有城市经济学、城市地理学、城市发展学、城市规划学、城市社会学、城市生态经济学等。也就是说，城市发展战略的制定，尽管都是以经济发展战略为主，但是只有城市经济学的理论还不够，还必须有其他城市学科的理论指导。还要看到，城市科学虽然一般都是应用科学，但它还有其他根本的理论科学基础，如哲学、政治经济学等，所以必须通盘统一加以掌握和运用。其中，最主要的是要树立和坚持以下观点：
（一）任何城市发展战略都要根据城市和城市发展的客观规律进行谋划，绝不能按主观意志办事
城市发展的规模和具体的经济社会内容都要受这个客观规律的支配。但是，每个城市的发展，每个地区城市的发展，每个国家城市的发展，都有其不同发展阶段和不同区位的特殊性。例如，中国城市的发展与外国城市的发展既有共同规律，又有其自身的特殊规律。中国东部城市的发展和西部城市的发展、大城市的发展和中小城市的发展也是这样，它们既受共同规律的支配，也有各自的特殊发展道路。因此，只有把二者很好地结合起来，严格按客观规律办事，才能制定出一个好的发展战略。
（二）每个城市的发展战略都要有自己的特色和不同的重点
这是由于每个城市的发展都有其特殊性所决定的。这种特殊性具体表现为每个城市的性质和功能都有其独到的特点。任何城市发展战略目标和措施的制定及实施，都要符合城市性质和功能的要求。例如，重工业城市和轻工业城市、功能综合性较强的城市和功能单一性的城市、以物质生产为主的城市和以流通功能为主的城市，它们之间都有很大的区别，所以制定城市发展战略的目标内容和重点，自然会有很大不同。即使同为重工业城市或轻工业城市，也应有各自不同的特点和侧重点。例如，煤矿城市和钢铁城市、石油城市和汽车城，虽同为重工业城市，但因生产产品不同，生产条件各异，市场条件也有很大差别，所以就不能有雷同的发展战略。
（三）每个城市的发展战略都要考虑城市的中心地位和作用，推动城市所在地区的经济社会共同发展，绝不能只考虑单个城市的利益要求
这是由两方面的原因决定的：一是城市和区域是紧密联系的整体，城市处于领导的地位，双方具有一荣俱荣、一损俱损的关系，所以，只有城市和区域谋取共同发展，才有城市本身的发展；二是中国特色社会主义城市性质决定城市和乡村必须互动互利，统筹发展，实现城乡发展一体化。
（四）每个城市的发展战略要以国家、地区的经济社会发展战略方针与政策为指导，不能孤立地制定本城市发展战略
城市是国家和地区发展的重心与纽带所在，国家和地区的发展战略的很大部分要在各个城市贯彻落实，而且国家和地区要对各个城市的发展进行指导与调节，才能形成全国性的发展战略，所以城市发展战略绝不能关起门来制定。
三、研究和制定城市发展战略的重大意义
（一）城市发展战略是城市发展规划和各项方针、政策、法规制定的科学依据
战略是“纲”，各项工作是“目”，纲举而后目张。科学的发展战略的制定，也就是提出长期发展目标和发展措施，由此可以防止政策多变、“人兴事兴、人废事废”的历史重演，可以避免盲目折腾造成的许多损失，保证政策的连续性和发展的稳定性。制定科学的发展战略，也就是确立城市发展的正确道路和方法，可以充分发挥城市的优势，避免城市的劣势，增强全局预见性，全面提高城市发展的综合效益，加速城市的发展。
城市发展战略是城市各方面发展的总领，可以加强城市部门之间、系统之间的协调，同时为城市发展的各项方针、政策、法规的制定提供科学依据，防止顾此失彼、相互脱节的现象。
（二）城市发展战略是城市规划建设、产业结构提升优化和各项工作的指针
