强调文治精神，在制度安排上有意以文制武，以文压武，这大体上是历代王朝的共性。但在军事体制内部，往往并不因此而压扁武人，总是留有余地，以保持军队系统的相对独立，借以制衡行政势力。但是，宋朝的军事制度，则不是这样。它不仅将传统的文治精神强调到极致，使得武人完全处在文官控制之下，而且着重在军事体制内部设置重重障碍，把军队束缚得紧紧的，全然无法灵活动作。只强调效忠，不在乎效率，这是宋朝兵制的一大特色。
历朝历代的军事制度，无非有两个目标：一是能将军队控制得住，二是对军队使用得好。一般来讲，在冷兵器时代，在兵为将有的情况下，军队作战效能比较高，但控制系数低；在兵为国有的情况下，军队作战效能要低，但控制系数高。因为，冷兵器时代的作战，往往是血肉相搏。对于军队组织而言，需要将领和士兵恩义相孚，感情融洽，至少得彼此熟悉，这样才能有较好的配合效果。古之名将和兵学大师吴起为士兵舔痈，士兵为之死战，其实是驾驭士卒的一种方式。中国自秦汉以来，就是个小农社会，农民习惯于生活在基于乡土的共同体之内，有小圈子互助的本能。一旦离开了土地，变成士兵，必然模仿原来的地缘和亲缘圈子，结成类似的共同体。所以，在这样的军队里，如果不重新形成一个“熟人社会”，彼此就难有凝聚力。
另外，从军队和行政系统的关系来看，双方结合得紧，军队效能就高，反之，则后勤保障以及相关的动员措施就可能出现障碍，导致军队行动受限。当然，一个成熟的帝制国家，不可能将行政和军事权力集中在一个系统之内，但为保证军队的有效性，两者部分的结合还是存在的。汉代的郡、尤其是边郡的军政合一，唐代边地节度使的军政合一，都体现了这种结合。当然，这种结合对于中央政府是危险的，特别容易造成政权的动荡，或者地方割据。不过，尽管有危险，一个合理的制度必须使得军队与地方行政有着适度的结合，否则就难以应付突然的危险，尤其在边境上更是如此。军队与行政当局脱节的结果，只能导致边防军对紧急事件应付不了，甚至难以抵挡外敌的突然入侵，不能为中央政府部署应变反应争取起码的时间。
事实上，无论是军队组织内部的兵将关系，还是军队组织外部的军队与地方行政系统的关系，都是军事制度所必须面对、而且需要做出妥善制度安排的。目标就是，必须保证它们之间有某种联系性，但又要防范其可能的离心趋向。汉代的军事制度，在这方面做得最好。一方面，它是兵为将有的，但只局限在将领和他的亲兵部曲范围内，其他士兵都属于定期为国家服役的农民，但这些服役的农民跟将领之间也有相当的亲和性，只是用分隔各个单位的方式，防止叛离。另一方面，军队和地方行政当局是合一的，郡太守就是郡的军队首领，但这种结合又被局限在一个个郡的范围之内。事实上，军事制度的设置，是在两极之间走钢丝，一端是低效而可靠，一端是高效而易叛。偏向于哪一端，都会导致皇权的不稳甚至危机。但是，也许由于五代时期骄兵悍将的刺激过于强烈，宋朝的军事制度安排，居然一边倒地趋向低效而可靠一端。
1．军队的分类和布局
宋朝的军队分为中央军和地方军。中央军是皇帝的亲卫军禁军。地方军有厢兵、乡兵和蕃兵。蕃兵招自内附的少数民族，主要用于以夷制夷，防范边境少数民族的骚乱，编制不定，多数情况下只给一个名义和少量补助。乡兵是地方有急务时，临时招募的士兵，一般不脱离本地的乡土网罗，编制不定，事毕则散。厢兵才是正经的地方军队，但不仅数量少，而且大半老弱病残，仅仅可以供衙门使役，根本不能用来作战。而且，没有特别的需要，地方上不许招募乡兵。事实上，如果没有中央政府的特许，地方上也没有能力招募乡兵，因为宋代的地方财政权限甚小。地方上的军队如此孱弱，以至于平时连稍微大一点的团伙盗匪都对付不了。每当流窜的匪帮临境，申报中央派兵来不及，往往就由官员出面，以牛酒金帛贿赂对方，让他们到别处去。
北宋仁宗年间，群盗劫掠高邮。知军州事晁仲约知道不能抵御，于是让官员和当地富绅备酒肉出迎，酒足饭饱之后，还送给他们一批厚礼，群盗由此离开高邮。事闻于上后，当时的枢密副使富弼要惩罚晁仲约，但参知政事范仲淹不同意，他认为贿赂盗贼固然违法，但地方无兵无械，无从抵御盗贼，这么做也是无奈之举。（《续资治通鉴长编》卷145）
福建剧盗廖恩聚众数千，劫掠城乡，杀害将吏，整个东南为之骚然。地方对他毫无办法，朝廷只得将他招安。廖恩被招安后，被授予三衙（中央军）右班殿直，在赴三班院候差，填履历时，一群原来的盗贼大多要填上点自己的过错，唯独廖恩自称“出身以来并无公私过犯”。（沈括：《梦溪笔谈》卷25）
宋朝的中央军就是皇帝的禁军，它实际上是宋朝唯一的军队。这支军队集中了全国最强壮的军人，挑选的标准是琵琶腿（粗壮），车轴身，一杠棒高（五尺五以上）。凡是厢兵中有合乎标准的，都要送到中央来。禁军最多的时候，达到120万人。禁军是完全采用招募的方式组成的，是彻底的雇佣军。不过，由于宋军战绩不佳，所以，社会上往往将那些行为不端的人送来当兵，地方官府也有意助长这种倾向，以消除地方治安隐患。所以士兵虽然身体不错，但有流氓习气者不在少数，实际上素质并不高，每战稍挫即散。由于禁军平时的管理者是没有作战任务的三衙诸将，他们既然不需要对战争负责，所以训练难免马虎，常常将士兵当成为他们劳作的工具，甚至将士兵租出去为商人工作借以牟利。
2．禁军的指挥系统
宋朝的禁军系统一般说来是枢密院——三衙体制，但实际上是将军队指挥系统一分为三：枢密院负责军令的发布、军队的调动、人员的升迁等所有重大的军队事务，但枢密院的成员均为文官，而且见不到一兵一卒，完全是凭空指挥，纸上谈兵；三衙，即殿前司、侍卫马军司、侍卫步军司，三衙诸将负责禁军平时的训练与管理。而出征的时候，由皇帝另派将领来统率，这些将领可以来自中央，也可以来自地方，反正都是平时士兵们见不到的人。
枢密院是全国最高的军政管理机关，其长官枢密使和副使与宰相一并为宰辅，执掌国政，主要分管军事事务。正如国家的其他事务宰相要受到枢密使牵制一样，枢密使负责的军事事务宰相也可以过问。事实上，每次重大的军事调动和决策，以及将领的升迁降黜，都是宰辅们共同商议，最后报皇帝批准才能执行。
三衙从后周的殿前司演变而来。不过，当年赵匡胤任殿前司都点检（主官）的时候，下属是一群能征善战的战将。但是，宋朝的三衙，却有意识地让一群无能之辈充斥着。对于三衙诸将，朝廷从不要求他们能够带兵打仗，只求他们忠厚老实，效忠皇帝，越平庸就越好，越无能越合乎要求，这样的人才没有野心，也没有能力起背叛之心。由于原来赵匡胤做过都点检，所以这个职务不再授人。因此，三衙长官就以都指挥使为最高。三衙之中，每衙设都指挥使一，副都指挥使一，都虞侯一，负责各自衙门的工作。不过，经常连都指挥使也不设，以副职和都虞侯负责。一般来讲，由于马军司和步军司是从殿前司分出去的，所以，在名义上，殿前司的地位要高一些，官衔的等级也稍高一点，但三衙之间绝无相互统属的关系，各自负责自己的事务，管自己的兵马。三衙将领有严格等级，诸将只能严格按照年限晋升，不许破格越等，也不许有空缺。
三衙的使命大体有两种，一是负责禁军以及地方厢兵的训练和平时管理，二是为皇帝担任宿卫，或者充作仪仗队。具体的事情是，担任京师的守卫，下到州县就粮，还有就是派往边境要镇充当卫戍部队。担任边镇卫戍的时候，各个部队会频繁地调动。一个边镇的兵经常会换来换去，弄得士兵疲惫不堪，为的就是防止守将与士兵混熟。
枢密院与三衙之间，在权势上处于完全不平衡的状态。文官的枢密院对于武人的三衙，有着不可比拟的优势地位，体现了以文制武的宋朝国策。但是，权势大的枢密院，在权限上却有一个禁区，就是绝对不能沾军队的边。枢密院的文官们不仅手无缚鸡之力，而且见不到一个兵，他们属于对自己的军队一无所知的军事决策者。从某种意义上讲，既不知彼，又不知己，他们策划的战略战术，只能是纸上谈兵。
禁军出征的时候，一般都另选将领带兵。地方上虽然军队是摆设，但各个路与州府都有领军的将领，有总管、钤辖、都监等武将官职。元丰改制以后，各路在总管等武将以下，又设置诸将，少则十数，多则上百。虽然这些武将在各地需要受文官控制，但却属于枢密院统一调遣的军官，每逢有战事，这些人中的一些就会被调来统率派发到前线的禁军，担任各级指挥员。显然，这些将领对于自己所带领的军队一无所知，完全陷入一个陌生环境中。作战要知己知彼，这是孙子的明训。在一般情况下，知彼、了解对手是有难度的，尤其是在古代通信手段落后的条件下，想要完全知彼，事实上是不可能的，除非对方的军事核心层有己方的间谍。但是，在战前至少要保证知己，了解自己士兵的能力、特性，可是，在宋朝这种军事指挥配置的情况下，将领连起码的知己都做不到。战争的结果，也只能如孙子所说，每战必殆。
事实上，真实的战争状况还要更糟。每次战前，皇帝和枢密院都要事先规划好阵图，哪里安营，哪里埋伏，哪里出击，都事先策划好，到时候领军将领按着阵图打，打输了没有罪。如果不按着阵图打，打输了固然罪无可免，打赢也要请罪。战场形势瞬息万变，却非要按照事先布置好的规划去打，不给前方将领一丁点儿的自主机动权，这样的仗，势必会以失败而告终。事实上，北宋年间，跟辽和西夏打了几百仗，宋方胜利的百分之一都不到，而且仅有的几次胜利（小胜），还都是将领自作主张，按照自己的意图打的。
3．南宋兵制的变化
北宋的兵制，最终走到了军事制度的另一个极端：全然的无能低效。开始的代价是一连串的败仗，每年交纳给契丹和西夏岁币。最后则是靖康之耻，钦徽二帝被掠，北宋灭亡。显然，如果这种军事制度再维持下去，宋室极有可能彻底灭亡。南渡的宋室，在迫在眉睫的危险面前，不再坚持原来的枢密院——三衙体制，听任各地抗金军队自行组织、自我发展，形成了一支支屯驻大军。这些军队加上各种分散的民兵队伍，挡住了金军南下的势头，维持了宋朝的半壁江山。但是，这些军队却跟宋朝的传统相悖，实际上实行的是兵为将有的体制，所以，岳飞所部人称“岳家军”，韩世忠所部人称“韩家军”，吴蚧所部人称“吴家军”。显然，这些军队的战斗力，要远远超过原来“国家的军队”。当然，这种屯驻大军也不能说就是私家军，跟五代时的军阀还是有本质区别的。一方面，他们没有取得地方的行政权力，后勤供应还要靠各路特别设置的“总领所”来负责；另一方面，各军将领与宋室之间的道德联系还相当强固。所以，在宋高宗统治前期，实际形成了皇帝和宰辅——屯驻大军——总领所三位一体的新军事体制。
然而，宋朝皇室对于军人根深蒂固的担忧，却没有消失。当外部环境稍见好转，金人威胁多少有些减轻的时候，皇帝和核心圈的大臣们就开始图谋恢复旧制。朝廷先是给予韩世忠、张俊、岳飞三人枢密使和副使的高职，使他们离开自己的军队，从而释去兵权。接着，又以捕风捉影“莫须有”的罪名，兴大狱，害死岳飞，打击在抗金过程中建立功勋的军人，以求将在战争中抬头的武人势力压下去。大而言之是重建重文轻武、以文压武的制度格局和政治文化；小而言之是去掉与金人议和的障碍，以妥协换取金宋脱离战争状态。当然，这里也有宋高宗不想恢复中原和迎回钦徽二帝，以免陷自己于合法性危机的私心。同时，宋朝君臣对于能否夺回北方领土并没有信心。在他们看来，即使夺回，能否守住也是问题，他们把希望更多地寄托在江淮之间的水网地带上，以期能遏止不习水战的金兵。不过，他们更担心的是，如果战争继续下去，即使能收复失地，恐怕武人会从此跋扈，再也难以控制，朝廷的权威将化为乌有。旧体制部分地复归之后，一直保持到南宋的灭亡。
迫害岳飞的风波狱之后，朝廷开始重建三衙的中央军。但由于金人的压力始终没有真正消除（比北宋与辽和西夏抗衡时要严重得多），所以，各地屯驻军虽然规模有所缩小，但依然存在。为了朝廷的安全，朝廷还必须给屯驻军一定的自主权，有的地方还相当大，枢密院——三衙的旧制始终没能完全恢复。实际上，南宋实行的是屯驻军——总领所和枢密院——三衙的双轨制，军队的战斗力，一直处于衰减的状态，若不是建立金朝的女真人陷入长期的内部纷争，军力削弱，而且女真人与汉人混杂，使得作为少数统治者的女真人很快腐化，失掉了昔日的锐气，南宋的偏安王朝是维持不了那么久的。
需要掌握的概念
杯酒释兵权 政府 三司使 枢密院 事权分割 叠床架屋 元丰改制 府州军监 县镇寨 知事 州试、省试、殿试 五甲取士 特奏名 三舍法 脚色 官缺 磨勘 七事 高薪养士 禁军 厢军 三衙 阵图 屯驻大军
思考题
1．宋代中央政府设置的主要特点是什么？
2．为什么宋代会如此轻视行政效率？
3．宋代外轻内重的格局是如何体现在地方建制上的？
4．宋代科举制取土特宽的原因是什么？
5，学校与科举融为一体，对社会的发展有什么影响？
6．为什么宋代的官员基本上只升不降？
7．宋代支弱干强的政治制度的优劣何在？
8．宋代军制有何特点？
9．宋代冗官冗兵形成的原因是什么？
阅读书目
1．杨树藩．宋代中央政治制度．台北：台湾商务印书馆，1977
2．王曾瑜．宋代兵制初探．北京：中华书局，1983
3．朱瑞熙．中国政治制度通史．第六卷，北京：人民出版社，1996
4．诸葛忆兵．宋代宰辅制度研究．北京：中国社会科学出版社，2000
5．邓广铭．王安石——中国十一世纪的改革家．北京：人民出版社，1975
6．叶坦．大变法：宋神宗与十一世纪的改革运动．北京：三联书店，1996
