等到宋神宗即位，知谏院的吴充也上疏言道：“衙前征用差役这天，官吏来到门前，他们将怀里抱的舂米的木棒和吃饭用的餐具都记录在册，计算为财产，定为分数，以此来应付官府的需求。以至于有的人家财产已经枯竭，拖欠的赋税和债务却还没有了结，子孙都已经没有了，而担保的邻居仍然要抓起来。这样一来，民间为了躲避繁重的差役，有土地却不敢多耕种，骨肉也不敢团聚，都是害怕成为人丁较多的上等户，实际上，他们已经没有办法生活下去了，请求朝廷早日制定乡里衙前差役的标准，以便施行。”
三司使韩绛也说过：“危害农民的弊端，没有能超过差役的。最沉重的负担是衙前，常常使人破产；其次是州役，也需要花费很多钱。我听说过京城的东边有父子二人，将要到衙前服役去了，父亲对儿子说，我准备去死，这样才能使你免除劳役之苦。结果父亲上吊自杀了。又听说江南有人嫁其祖母，并与母亲分居以逃避差役的。这种事完全违背人情事理，几乎不忍心再听下去。还有卖田产给富户，田地归了不必服役之家，而差役还归于本等户，还有一些戕害农民的情况，这里就不一一列举了。希望朝廷内外的官员，都能上疏讲明实际情况，并委托朝廷上的官员一起讨论，参考古代的制度，作出决定，使得差役不致产生这么严重的祸患，让农民都知道为了生活去赚钱，并拥有一份乐于工作的心情。”
所有这些上面谈到的情况，恐怕还不到真实情况的十分之一，尽管如此，千年之后读到这些文字，仍然使人浑身战栗、痛哭流涕，止也止不住。当时遭遇这种厄运的那些人，他们还有人生的乐趣吗？这里所说的衙前服役，不过是所有差役中最苦最累的，还有很多自己设置的名目，多得难以计数。大约衙前服役主要是为官府出力，里正、户长、乡书手负责督催赋税，耆长、弓手、壮丁负责抓捕盗贼，承符、人力、手力、散从官供州县衙门随时驱使，县里的曹司至押录、州里的曹司至孔目官，下至杂职、虞侯、拣稻等，多得不能完全记录下来。各地都根据乡里农户的等级制定服差役的天数，特别规定官员、军队将领、政府中的职员，以及和尚、道士都可以免除劳役。聪明的人投靠这些人家，做他们的用人奴仆，也可以随之免除差役。百姓把得到官府承认出家当和尚视为脱离苦难，和尚身份证的价值，比地契的价值还要高。
而普通百姓和地位低贱的农户服役的次数越来越多，生活也越来越困窘，我们看前面摘录的那些奏议就知道，当时的国民经济已陷入困顿之中，情况非常危险，一天都过不下去了。但史书仍然称赞仁宗的时代家家丰衣足食，这就是孟子要发出“尽信书不如无书”的感叹的原因。造成这种情况的根本原因，没有比差役制度更严重的了。在这之前，范仲淹认为，全国设置的县过多了，所以造成了差役泛滥，百姓贫困，于是第一次废除了河南府的一些县，准备陆续推广到其他的州府，后来，这个办法受到了旧党的攻击，很快就废除了，那些县也就恢复了。韩琦曾经提出丈量核准每一乡土地的阔狭，以此为依据规定差役的多少，但这些办法只能弥补这个制度的一些缺陷，并不能从根本上解决问题。司马光说，衙前差役可以实行招募制，其余的差役还是要征用农民，这只是五十步和百步的区别。招募就要有报酬，这笔开支从哪里出？司马光想都没想。等到神宗继位，王安石做了宰相，才排除一切干扰，进行改革，开始推行募役法。《文献通考》卷十二记载了大致的情况：
熙宁二年（公元1069年），神宗下诏让制置三司条例司宣讲新的役法。条例司讲道：考察综合大家的意见，役法还是以百姓出钱，官府招募服役的人，最为便利，这就是先王曾经实行过的，用百姓的钱，养官府的官员差吏。下面就把具体的执行标准发给将要分赴各地的官员，请他们提出意见，都说可以。于是，又与诸路逐条讨论：衙前已有的费用，重新计算查点是很难的，凡是以前由官府承包给承包商（买扑人）的酒税征收权，他们所缴纳的保证金仍有各地官府支配，和免役钱一起计算用于官府雇人充役。其中，城镇的盐铁专卖税收机构，过去是专门用于奖赏衙前的费用，不能让民间插手，就按照过去制定的数额，仍然作为衙前服役之人的奖赏。还有运送官府物资以及主管仓库、公使库、场驿、税收等工作，过去都曾烦劳当地官府，为之筹划，今后这笔费用就可以省了。
承符、散从等过去从事最苦最繁重差役的人，要补偿他们的亏欠，并改革役法，革除弊端，使他们不再被差役困扰。凡是有产业，有能力，过去不用服役的人，今后要出钱助役。这些都是其中的条目。过了很久，司农寺的人说：如今设立的役法条文，宽厚优待的都是乡村里不能自己表达其愿望的贫苦农民，裁度取用的都是官宦或豪强富户，他们都有控制舆论的能力。如果制度定了下来，那么，地方的官吏也就没有了营私舞弊、巧取豪夺的机会，所以，新法的实行，一定会遇到许多的阻力。如果做事没有主见，缺乏计划，一会儿听这个，一会儿听那个，最终将一事无成。希望根据司农寺郑重说明的这些情况，先从一两个州府开始，等到它做出了成绩，证明新法很有效果，再让其他州府仿效实行。如果这个役法真能有益于百姓，应当特别奖励制定这个法令的人。神宗同意了这个意见，于是，提点府界公事赵子几就把他这个府界所要实行的条例报了上去。神宗又下诏给司农寺，并且让邓绾、曾布再详加讨论。
邓绾和曾布上奏说：本地的农户根据财产多寡贫富不同，分为上下五等，坊郭户分为十等，每年夏秋两季，按照等级交钱，其中农户自四等、坊郭户自六等以下不交免役钱。两县中有产业的，上等，各随所在县分开计算交钱；中等则合在一处计算缴纳。分家另立门户的，按分开的产业计算等级，降低户等。官户、女户、寺观和未成丁户等，一律减半缴纳。这些免役钱和助役钱就用来雇用三等以上税户代役，根据役事轻重不同，付给不同的薪俸。开封县有两万两千六百多户，每年的免役钱和助役钱约有一万两千九百贯，代役的薪俸用去一万零两百贯，还能结余两千七百贯，以备荒年灾年歉收。其他县大致相同。既然免役钱或助役钱是按照等级收取，有多有少，那么，过去的户等划分，由于这样那样的原因，有许多是不合乎实际情况的，按照这种等级划分收取免役钱或助役钱，显然是不公平的。
为防止户等划分的偏差，宋神宗于是诏令各个郡县，用三到五年的时间——坊郭三年，乡村五年，在农闲的时候，集中众人，考察他们的贫富情况，清理其中造假作伪的行为，将所有户等重新划分一遍，该升的升，该降的降。有故意不按实际情况划分的，一律以违法论处。被招募的人，要有三个人作保，衙前服役还要有物产作为抵押，受到损失时好索赔；弓手要测试武艺，典吏等要考试书法计算，防止有人滥竽充数。被雇用的人，每三年或两年一换。新法已经完成，张榜公布一个月，老百姓没有疑义的，就定为法令，颁布于天下，正式实施。全国各地风俗不同，差役轻重也不一样，百姓的贫富情况，也有差异，允许各地根据自己的实际情况变通法令。凡是应该服役的人家按照等级交的钱，叫做免役钱。那些坊郭户，以及女户、单丁、未成丁户，还有寺观和官品之家，按照旧的役法，他们是不服役的，他们交的钱，就被称为助役钱。所有这些要收取的钱，先看本州本县招募代役之人需要多少费用，并分配到各户。用于招募代役之人的费用充足了，再在这个基础上增加二分，作为水旱荒年的备用。虽然可以增加，但是不能超过二分，叫做免役宽剩钱。
啊！我读条例司和司农寺拟定的役法条目，感叹王安石和他的那些下属，真可以说是体大思精，可以成为立法家的模范了。差役制度对百姓的伤害，既然已经像前面说的那么严重，再不进行改革，绝对不行了。不过，此前的各种差役，固然有繁杂苛细应该免除的一方面，却也有治理国家所必须而不能轻易免除的一方面。如今的熙宁新法，对于其中可以免除的，已经免除了，其中还有不能免除的，但又不能继续让百姓服役，更不能以不再役使百姓为理由，这些工作也不做了。这就需要由国家招募百姓中愿意做这件事的人来做，这是非常明显的道理。但既然是招募，又并非义务的性质，而是带有契约的性质，如果没有报酬，谁肯干呢？而且，国家并非哪个人的私有财产，它如果有所需求，只能取自老百姓。这样的义务，人民本来已经负担几十年了，只是因为立法不善，所以，贫弱的人更容易受到伤害，而那些狡猾的豪强富户却往往可以幸免。如今按照它固有的义务加以改善和明确，使徭役变成了赋税，这其实是从根本上改变了事物的性质，但和前面的法令比起来百姓的负担并没有增加。这正是免役钱合乎道理的地方。
它的征收，是以财产的多少分出等级，有钱人征收得就多些，贫困的人征收得就很少，最贫穷的那些人，官府还会免除他们的赋税。这与如今许多文明国家所得税的法律正好相同。各国收取所得税，凡是人民中收入很少，只够维持其基本生活的人，是不纳税的，只有当他有了额外收入的时候才纳税。而且他们的纳税，是按照规定好的等级比例累进计算。这其实是非常公平的课税之法，是各国财政学家最为称道的。王安石在数百年前各国尚未发明这种税法的时候，所制定的募役法竟与当代的所得税法殊途同归，比如，核定每家每户的资产，按照贫富上下分出等级，根据等级纳税交钱。农户自四等以下，坊郭户自六等以下，可以免税，豪强大族以及僧侣，也不必纳税和服役，而国家的一切负担，都加在这些软弱无力的平民身上。这是欧洲自中世纪以来的弊政，而法国大革命和近百年来的欧洲各个国家的革命，其动机多半都在这里。
王安石痛心疾首于这种不平等的政策法令，不怕得罪那些豪强大户，依然要求这些人也要缴纳助役钱，这是欧洲各国经过亿万人流血才得到的结果，王安石却能巧妙谋划于朝廷之上，顷刻之间指挥若定，就把事情办成了。他的立法如此完善和周详，已经像前面我们讲过的一样，但仍不敢过于自信，还要张榜公布一个月，老百姓没有疑义了，再定为法令，颁布于天下，正式实施。即使这样，仍不敢过于急躁，而是先在一两个州府试行，等到它有了成效，再推广到其他州府。
所谓勤劳谦虚的君子是一定会有好结果的，不是吗？自从实行了这个法令，此后虽然屡有变迁，但始终不能被废除，直到今天，人民不再知道还有徭役这样的事，说起这个词，往往不能理解，这是谁做的好事？就是王安石啊！此公之举，将尧舜三代以来的弊政一举扫除了，实在是我国历史上乃至世界历史上最有名气的社会革命。我辈生于今日，已经把这件事淡忘很久了。试看当时人们所说旧社会颠沛流离、困苦不堪的情形，又考察欧洲中世纪和近代的历史，见其封建时代的豪族僧侣剥削贫民的事实，可以两两相互印证。而对于王安石，我们该如何崇拜甚至顶礼膜拜啊。但是，数百年来，一犬吠形，百犬吠声，至今还在说他是个不切实际的人，执拗的人，苛刻残酷的人，甚至说他以权谋私，是个奸邪小人。啊，我们的国民不知感恩的陋习，充分地表现在这里了。
当时制定法令的人说过：如今新法宽厚优待的都是乡村里不能自己表达其愿望的贫苦农民，裁度取用的都是官宦或豪强富户，他们都有控制舆论的能力，看到新法的实行对他们不利，阻挠新法的人一定很多。果然是这样，当时一些所谓士人君子都先后起来攻击新法，他们所持理由，都是从个人利益出发的。下面举几个例子：
苏辙说：“服役的人不可不用乡户，即农民，犹如官吏不可不用士人，即读书人。”
苏轼说：“自古以来，服役的人一定要用乡户，犹如吃饭必用五谷，穿衣必用丝麻，水上行走必用舟船，陆地行走必用牛马，虽然在这中间也许会有替代物品，但毕竟不是人们经常用的。”他又说：“士大夫抛家舍业、背井离乡到四面八方去做官，效力之余，也希望能有一些乐趣，这是人之常情。如果厨房都如此的萧条简陋，就好像一个国家处于危难之中，连饮食都变得很粗劣，这恐怕不是太平盛世的景象。”
神宗曾与他身边的大臣讨论免役的利弊，文彦博说：“祖宗的法制都在，没有必要加以改变以至于失去民心。”神宗说：“役法的改革，在士大夫中有很多人不高兴，但老百姓有没有什么不便利呢？”文彦博说：“因为你是和士大夫一起治理天下，并非和百姓一起治理天下。”
