——王安石的政治主张和施政纲领（二）
社会上对于王安石的一般看法，大多是把他当作一个从民间聚敛搜刮财富的官员，这就大错特错了。诚然，王安石的事业，大半是在理财。但是，他理财的目的，绝不只是增加国库每年的收入而已，实际上，还是想让国民摆脱贫困，增加他们的财富，再从他们的财富中索取赢利的那一部分，作为国家的财政经费。所以说，发展国民经济才是他的第一目的，改善国家财政只是他的第二目的。他所主张建立的各种法令，都是和这两个目的大有关系的。因此，我不用财政这个概念，而用民政和财政这个提法。
第一，设立制置三司条例司
这个制置三司条例司是王安石创立的管理国家财政的机关，负责制定户部、度支、盐铁三司条例，实际上是个领导变法的机构。他说：
“西周时期设置泉府之官，掌管货币流通和集市贸易，目的是限制财富的过度集中，调剂贫富差别，使天下的财富得到合理的分配。后世只有桑弘羊、刘晏的做法与这种做法大致相似。学者不能了解先王制定这些法令的用意，认为皇帝不应当与民争利，其实，如今想要理财，还是要采用泉府的办法。”
熙宁二年（公元1069年）二月，朝廷设立了制置三司条例司。宋神宗下诏说：
我认为，要想达到天下大治，一定先要使民众富裕起来，然后，天下大治的局面才能实现。如今，县一级的官员，连薪俸都不能保证，老百姓的财富也面临枯竭，所以，特意下诏给辅佐的臣子，在朝廷之内设置三司条例司，来革除现在的弊端。如果一个人所做之事是他从事的专业，那么，他就能认清这件事得与失的根源。我今天把权衡天下财富的重任，交给这个部门，他们熟悉、了解自己的工作，得到的办法一定是最好的，提出的建议一定是通达的，把财物聚积起来，追求国家的富足，只有这样做，我的百姓才能富裕起来。如果政策制定得很苛刻，下面的百姓受到剥削，上面的官吏怨声载道，这是我不希望看到的。所以命令三司，即户部、度支、盐铁三个部门的官员、诸路的监察干部和朝廷内外的官员，接受诏书两个月后，我要听你们如何整顿财政的汇报。
制置三司条例司成立后，宋神宗特命知枢密院事陈升之（宰相之一）和王安石共同领导这个部门，王安石当时任参知政事，即副宰相，由他主持这个部门的具体工作。当今世界上实行立宪的那些国家，往往以总理大臣兼财政大臣，就是因为财务是各种政务的根本，王安石深深地理解这一点。
王安石的志向，在于抑制大地主的兼并，帮助贫困的百姓，合理分配天下的财富，使老百姓富裕起来，从而达到天下大治。制置三司条例司的职责就在这里，而此后制定的各种法令，也没有不是根据这个基本点来施行的。据历史记载，王安石曾与司马光在朝廷上就如何理财的问题展开辩论，司马光说：“善于理财的人，不过是按着人头敛取民财。”王安石说：“事实上不是这样，善于理财的人，不增加赋税也能使国库充足。
”司马光说：“天下哪有这样的道理？天地所创造的财富，不在百姓手里，就在官府手里，你千方百计从百姓手里争夺财富，这种伤害比增加赋税还要严重呢。”他们二人争论不已。司马光的这些说法真的有道理吗？天地所创造的财富果然是永远不变的吗？如果人也可以按照一定的规律去创造财富的话，那么，天下的财富是不是可以增加呢？天下的财富一定有不在官府也不在民间的，它们被丢弃在地上。正是这样。如果它能使财富增加，那么，它既可以在民间，同时，也可以在官府。如今的欧美各国这样做了，他们就是很有成效的。王安石想要整顿、改善国家的财政，他以发展国民经济为入手的方法，这就是孔子曾经说过的，百姓富裕了，君主怎能不富裕呢。中国自古以来谈论理财的人，他们的见识没有能够达到这个高度的。
王安石是这样想的，国民经济为什么越来越衰弱不振呢？因为国民不能充分发挥各自的能力从事生产。国民为什么不能充分地发挥各自的能力从事生产呢？则是由于豪强巨富的兼并造成的。一国之中总是豪强巨富少而贫民多，而豪强巨富又喜欢靡费奢侈，并不把他们的财富作为扩大再生产的资本，那些贫苦的人点点滴滴的生活资金又在日复一日的生活中耗尽了。一个国家的资本如此匮乏，百姓的生活没有办法再凑合下去了，于是，殚精竭虑想要找到解决的办法，而最好的办法就是解决兼并的问题。谁能解决兼并的问题呢？只有国家才有这个力量。王安石想把财政大权全部集中到国家手里，然后由国家调剂分配，拿多余的弥补不足的或亏损的，让全国的老百姓都能享有一定的财富，并且有能力、有条件从事生产。他在一首诗里写道：“三代子百姓，公私无异财。人主擅操柄，如天持斗魁。赋予皆自我，兼并乃奸回。奸回法有诛，势亦无自来。
”他的青苗法、均输法、市易法等法令，都是根据这个基本点制定的。这样一种思想，最近这数十年来在欧美是非常盛行的，名叫社会主义，这种学说以国家为大地主，为大资本家，为大企业家，而人民不能有私有财产，就像王安石所说的，赋予皆自我，兼并乃奸回，也就是说，国家的财政收支都由君主掌握，兼并被认为是奸邪的行为。他们那里的许多学者，往往梦想实现这个社会，把它当作通向世界大同的必经之路，而有见识的人又认为这是一件很大的事，可能需要经过几代人的努力，才能实现。以欧美这样的条件，现在仍未能走到这一步，王安石就想在数百年前的中国实现这个理想，哪有这种好事呢？虽说他在开始没有他们那么宏大，他的条目没有他们那么复杂细致，他的程度也没有他们那么极端，然而这种做法最终仍不能完全适应于王安石所生活的时代和国家，是可以断言的。王安石的问题就在于这一点。但他的学识精彩卓越，他的规模宏大深远，他的心地仁爱宽厚，这些真的是千古一人啊，司马光怎么可以理解他呢？
社会主义难以实行的原因不止一条，而为国家掌握理财机关的这个人，是最难选择的。他手里的权力越多，弊病危害的产生也就越容易，这一条是显而易见的。而且，他们那里所倡导的社会主义，盛行于立宪政体确立之后，就更加难以实行，何况是在专制的时代呢？本来是想抑制兼并，万一在实行中一时不慎，国家反而成了兼并的领头人，那么百姓到哪里去投诉呢？还有那些监守自盗的官员借此自肥，就更别说了。所以，王安石的这个政策，在财政上收到的效果虽说很丰厚，但在国民经济上收到的效果还是很有限的，这一点也应该看到。
宋朝财政的破败，到了宋仁宗的晚年已经很严重了，这一点前面已经谈到。宋神宗继位之后，首先让翰林学士司马光等人设置官署审阅研究裁减国家开支的制度，把庆历二年（公元1042年）的数字作为基数，和今天开支费用中不同的地方对比，进行分析，并向他汇报。过了几天，司马光对神宗说，国家开支不足，就在于花费太奢侈了，赏赐不加以节制，宗室又非常多，官职的设置则过分庞杂，缺少必要的限制，军队也不精悍，这种情况必须由皇上与两府大臣和三司官吏深思，找到挽救这种破败现象的办法，经过岁月的打磨，也许会有成效，不是我一朝一夕就能够裁减的。
等到建立了制置三司条例司，查阅三司，即户部、度支、盐铁的财务账簿，商量了很久，才决定废弃哪些开支是合适的，凡是一年的政府开支和郊祀的费用，都编写出预算，这样一来，节省的经费达到了十分之四。财政的破败既然已经这个样子，如果不谈怎么创造更多的财富，只从节约费用入手，能够使国家安宁吗？司马光并非不了解这一点，却仍然说一些不着边际的话，说什么慢慢来，不能裁减得太快，就是想把难题推给皇上，不负责任怎么能到这种程度呢？而且，司马光所说做不到的，为什么王安石马上裁减十分之四，也没见他们有什么举动啊？而沿用了数十年的费用，每年的政府开支，一下子裁减十分之四，这真是天下最难的工作了。但制置三司条例司刚刚建立，就取得这么大的成就，可见领导这个部门的人，做事是多么忠诚勤勉，才识是多么聪明机敏，魄力是多么坚毅伟大。和那个不负责任的司马光为什么正好相反呢？而后世那些谈论王安石的人，对于这样伟大的业绩，都采取沉默、忽略的态度，故意不说，真不知是何居心！
历史上所说的编著定式，也就是今天各立宪国家所谓的预算案。史书还说，三司提交的新增官吏俸禄的数字，京师一年增加四十一万三千四百余缗，京师以外，监司和各个州县增加六十八万九千余缗。裁减了过分庞杂的费用来增加官吏的俸禄，这是改善行政的根本出路。当时建立制置三司条例司所做的善政，也许更多，但史书上已经无法考证了，就是这些东鳞西爪的事情，也不是世俗之人能够做得到的。
《文献通考》卷二十四引元祐年（公元1086年）苏辙的上奏说：熙宁初年（公元1068年）在三司看到各地报上来的财务账簿，其中有报上之后二三十年没有开封的，实际上，各地州郡报上财务账簿的时候，随着这些账簿一起来的还有贿赂，都有一个常数，达到这个数额的，就不开封查验了，如果达不到这个数额，就百般刁难，直到把钱要足为止。由于这个原因，还在衙署中安排了接待、侍奉的吏员，专门在暗中与这些送交公文案卷的人纠缠。以前这种财政机关的腐败，由此可见一斑。
第二，青苗法
青苗法颇有些类似于官办的劝业银行，这是王安石的惠民政策。《宋史·食货志》上第四节记载了它的缘起：
熙宁二年（公元1069年），制置三司条例司发布消息称，各路常平、广惠仓中储存的钱谷，粗略计算已经达到一千五百万贯石以上，不过，它的收藏和发放都违背了初衷，没能收到应有的效果。如今准备采取新的办法，根据当时的谷价，遇到市场上谷价贵的时候，州县政府要适当降低谷价，卖给困难的农民；遇到市场上谷价贱的时候，州县政府要适当提高谷价，收购农民手里的粮食。还可以采取将青苗纳入税收的办法，春天将钱粮贷给困难的农户，以青苗作为抵押，秋天将贷款收回，收取利息二分。也可以用现钱进行兑换。这是参照了陕西转运使李参在陕西实施青苗法的经验，愿意预支借贷的人，就发放贷款给他，到秋收的时候，按照税收的标准缴纳粮食。借贷每年分两次进行，一次在正月，一次在五月，还贷时有人愿意缴纳粮食，也有人因为市场上粮食价高，愿意还钱的，都从其便。如果遇到灾年荒年，允许下一次贷款到期时再缴纳。
不仅能够帮助百姓度过灾年荒年，而且，百姓从官府得到贷款，那些兼并的富豪之家，就不能再利用青黄不接的时候向农户发放高利贷了。再者说，常平广惠仓里贮存的谷物，积压在粮仓里，一定要等歉收之年谷物涨价时卖出去，能够买得起的不过是城市里那些游手好闲的人。如今，利用一路的资源，市场谷价贵时，借贷谷物给农户，市场谷物便宜时，从市场上收购谷物，以增加官府的积蓄，平抑物价，也使得农户有了资本，可以不误农时，不荒废土地，那些想要乘机兼并的豪富之家，不能利用农户的暂时困难。所有这些做法都是为了百姓，政府不从这里牟取利益，这也正是先王让利于民以发展生产的重要措施。先要统计诸路钱谷究竟有多少，分别派遣各地官员去提取，每个州郡选任通判、幕职官各一员，主管转运和出纳，仍然先从河北、京东、淮南三路开始施行，等到有了一些头绪，再向其他路推广。其中广惠仓除了留下一部分钱粮用于救济老弱贫病穷困的人外，其余的都用于青苗法。皇上已经允许，制置三司条例司又制定了具体实施办法，先从河北、京东、淮南三路做起来，访问民间的农户，多数都愿意支取贷款，希望其他各路转运司都能尽快施行。
