第43章 论保民官制

当在国家的各个组成部分之间无法确立一个严格的比例时，或者有一些不能消除的因素在不停地改变它们的比率时，人们就创立了一种极为特殊的行政机构。这一机构并不和其他部分一起组成共同体，它的作用是使每一项都恢复正确的比率。它或是在人民与君主之间，或是在主权者与君主之间，如果有必要的话，同时在这两方面之间，形成一种联系，或者说是一个比例中项。

这个团体，我把它称之为保民官制，它是立法权与法律的守护者。有时候它可以用来帮助主权者对抗政府，如同罗马人民的保民官所做的一样；有时候，也可以用来支持政府对抗人民，如同目前十人会议在威尼斯所做的一样；而且有时候，还可以用来维持双方的平衡，如同监察委员在斯巴达所做的一样。

保民官制绝对不属于城邦的任何一个组成部分，并且也不应该具有行政权或立法权的任何一部分；但也恰好在这一方面，保民官的权限才能达到最大，虽然他不能做任何事情，却可以制止所有的事情。作为法律的保卫者，他要比制定法律的主权者与执行法律的君主更可敬、更神圣。在罗马这是我们可以很明显地看到的：那些罗马的高傲贵族们对所有的人民表示鄙视，但他们却不得不在一个既无占卜权又无司法权的、平凡的人民官吏的面前低头。

如果保民官制被控制得足够高明，它就能成为一个良好体制中最坚固的支柱；但是它拥有的力量只要稍多些，就可能会颠覆一切。说到软弱，却不是保民官制的属性了，只要它真有权力，就绝对不会少于它所需的权力。 如果只能作为调节者的保民官篡夺了行政权，只能保护法律的保民官运用了法律，那么保民官制便会蜕化为暴君制。在斯巴达还能维持风尚的时候，庞大的监察委员的权力不足为患，但腐化一旦出现就开始加速。被暴君们杀害的阿基斯，他的继承者终于得以复仇；监察委员们所受的惩罚与所犯的罪行，共同加速了共和国的灭亡；等到克里奥门尼斯之后，斯巴达就再也没有称道之处了。同样地，罗马也是经历了这样的灭亡道路的；并且保民官以法令来篡夺过度的权力，依靠的是为了自由而制定的法律的帮助，最终反而成为摧毁自由的皇帝们的保障。威尼斯的十人会议是一种血腥的法庭，它对人民与对贵族是同样的恐怖；并且在它堕落之后，它只是在暗中进行那些骇人听闻的勾当，远不是高尚无私地在保护法律。

正像政府一样，保民官制常常随着它的成员的增多而削弱。罗马人民的保民官，最初是两个，后来是五个，他们甚至希望把这个数目增加一倍；元老院也同意他们这样做，这是因为元老院料定他们会彼此牵制，后来的情形果然如他们所料。

要防止这样强有力的团体篡夺大权，最好的方法（至今还不曾有任何一个政府注意过这样的方法）就是不让这种团体变成永久性的，而且规定它必须有间歇期。这种间歇期也不能太长，以免给滋长滥用职权提供时间；可以由法律来规定它们，从而在必要时使人能轻易通过非常委员会对它进行缩短。

在我看来，这种方法并没有不便之处，正如我已经说过的那样，既然保民官制不构成体制的一部分，去掉之后也就不会损害体制；而且在我看来，这种方法还是行之有效的，因为一个行政官的出发点不是他的前任具有的权力，而是法律赋予他的权力。