武王死后，他的儿子诵接替王位，称成王。成王即位之时，年龄还小，不能独立掌理朝政。而周朝天下初定，政权还不巩固。周公担心各诸侯国闻知武王病故群起反叛，引起天下混乱，遂践昨代成王摄政当国。就是说，周公代替成王执掌政权，成为当时周的实际上的最高统治者。周公的行为引起了成王另外两个叔叔管叔、蔡叔的不满，管叔是武王的次弟，按周朝兄死弟及的继承制，应由管叔即位。就是摄政，也应是管叔而不是周公。于是他联合蔡叔，在国内散布流言，说“周公将不利于孺子”，“周公阴谋篡夺成王之位”。流言传到成王、太公、召公等人耳中，他们也猜忌起周公。为了稳定形势，周公坦言相告召公、太公：“武王死后，我为什么没有回避，而是摄政辅佐成王？我怕的是诸侯背叛周朝，致使我们失掉刚刚形成规模的周朝基业，没法向我们的祖宗三王交代。他们辛辛苦苦，勤于政事，总算有了今天的成就，还没来得及大发展，武王早逝，成王年龄小，我之所以这样做，是为了周朝有大的发展啊！我没有半点私心歹意。”为了社稷的安危，周公并没有因为大家的猜忌而放弃他的责任，他相信大家迟早会理解他的一片苦心的。周公的坦诚，没有完全赢得群弟的理解，管叔、蔡叔仍伺机打倒周公。本来，武庚及殷的旧贵族们对周代殷商心存仇恨，一直就伺机推翻周朝，恢复自己的统治。武王的死，使他们认为时机来临，蠢蠢欲动。在周朝内部，人心不稳，有周公的支持者，亦有怀疑者、游移不定者，他们都在静观时变。所以管叔、蔡叔若想靠自己的力量达到排挤周公的目的也是很困难的，他们二人遂串通了武庚。管叔、蔡叔、武庚为了各自的目的，狼狈为奸，联合殷东部的徐戎、淮夷、商盖（奄）、蒲姑、飞廉以及熊盈等部族，发动了叛乱战争。管叔、蔡叔的行为，使那些怀疑者、游移不定者看清了管叔、蔡叔的真面目，他们都开始支持周公。周公对殷的残余势力又用优厚条件收买瓦解，对那些顽固不化者实行了坚决的武装镇压。后来，周公奉成王之命，东征讨伐管叔、蔡叔、武庚他们组织起来的叛乱。在出征之前，他向参加东征的大臣们讲了一番肺腑之言。他说：“殷人刚刚恢复了一点力量，就想乘着我们内部混乱起来造反，重新夺回他们已经失掉的权位，说什么光复旧业的机会到了，妄图再让我们成为他们的属国，这是白日做梦。我告诉大家，殷人里头有一伙人，愿意出来帮助我们，有了他们的帮助，我们一定能够平定叛乱，一定能保住文王、武王的功业。”“我们小小的周邦是靠了上天的保佑才兴盛起来的，我们承受的是天命。为了这次出征，我占卜了一次，卜辞表明，上天又要来帮助我们了，这是上天显示的威严，谁都不能违抗，你们应该顺从天意，帮助我成就这个伟大的事业。”凋公诚恳的言辞，打动了所有参战的人。
东征平乱，是一场很艰苦的战争，经过3年的激战，周公取得了胜利，杀了这次叛乱的主谋管叔、武庚，将蔡叔流放到边疆，灭掉了参加叛乱的东夷诸国，淮夷东土安定下来。周公东征的胜利，粉碎了管叔、蔡叔阴谋篡权的野心，打击了以武庚为首的殷的残余势力，取得了军事上的胜利，政治上的稳定，挽救了濒于颠覆的新建王朝，免得历史再回到殷末那种“如蜩如糖，如沸如羹”的纷乱的社会。由于“周公兼夷狄，驱猛兽，而百姓宁”（《孟子·滕文公下》），使周初社会有了一个初步安定的环境。周公无私的行为消除了群臣对他的猜忌、怀疑，完全赢得了群臣的信任，天下的诸侯都听命、臣服于周。周的统治势力延伸到了东部沿海地区，南及徐淮，扩大了武王灭商的成果，实现了周朝的大一统。为了避免重蹈覆辙，周公对殷顽民采取了高压政策，强制其迁徙，分封同姓兄弟时把殷遗民分散到各诸侯国。周公在周初困难重重的情况下，取得了平叛的胜利，充分体现了他卓越的政治才干和魄力。他不愧为我国古代伟大的政治家、军事家。
三封藩建卫以藩屏周
镇压了管叔、蔡叔、武庚的叛乱之后，周人面临着一个严重问题——如何在更大的地域内建立更巩固的政权。周公在这方面成功地采取了有力措施——“封藩建卫，以藩屏周”，在全国范围内进行大规模分封。分封制最早始于商朝，商王曾在小范围内分封过诸侯。在周朝，分封制作为稳定国家统治秩序的制度，得到全面推广，日臻完善。周王自称天子，是天下共主，拥有全国的土地和臣民，行使政治、军事、宗教、祭礼、经济等一切权力，“天下有道，礼乐征伐自天子出”（《论语·季氏》）。周天子按照宗法血缘关系，根据“天子建国，诸侯立家”（《左传》桓公三年）的原则分封诸侯，授民授疆土，赐爵位。诸侯受封后即成为相对独立的诸侯国的国君，按规定向周天子纳贡、朝觐、出兵助征。诸侯依照“有国以处其子孙”，分封卿；卿依照“有采以处其子孙”，分封大夫。经过次第分封，形成了天子、诸侯、卿、大夫所组成的各级所谓“君”，他们有着严格的尊卑等级，下级封君一方面有处理内政的相对的独立性，另一方面又臣属于上级封君，最后总统于天子。虽然实际上周天子所直接控制的土地不过“邦畿千里”，但是通过自上而下的分封制，形成了比夏商二代更为统一的国家，更为集中的王权，正如《诗经叫。雅·北山》所说“博天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。
周初分封的对象有同宗兄弟、异姓贵族勋戚、臣服的异族首领和远古部落首领。受封的诸侯国，文王时有虞、东虢、西虢、散等国。武王克商后，为了控制被征服的殷地，封商纣之子武庚于殷王畿；为了追思先圣王，还分封了远古部落的后代，封神农氏的后代在焦，黄帝的后代在祝，帝尧的后代在蓟，帝舜的后代在陈，大禹的后代在杞。周公摄政期间，是分封诸侯最多的时期，主要是分封同宗兄弟，《左传》上称，“其兄弟之国者十有五人，姬姓之国者四十人”，就是说，武王兄弟15人受封有国，姬姓40人受封有国。据载，文王之子封于管、蔡、郕、霍、毛、聃部、雍、曹、滕、原、酆、郇，武王之子封于邗、应、韩，周公之子封于凡、蒋、邢、茅、胙、祭。典型的封国有：周公的弟弟康叔封于新建都邑成周，建立卫国。这里原是商中心地区，又是东方叛乱的策源地，派康叔到这里进行统治，掌握成周八师的兵力，目的在于加强对这一地区的统治力度。受封时，举行了“聃叔受土，陶叔受民”的仪式，分“殷民七族”，有陶氏、施氏、繁氏、錡氏、樊氏、饥氏、终葵氏，他们都是被俘的殷人手工业者。康叔对这个地区实行“启以商政，疆以周索”的政策，保留殷商以来的旧政，用殷商旧政治理这一地区，用周人丈量土地的方法来划分国中耕地。这是统治被征服地区的最简易办法。卫国是当时受封的一个主要诸侯国，受封地域广大，受封奴隶也较多。康叔就封前得到了周公的谆谆教诲。周公回顾了周朝的历史，告诫康叔，要奉行先王的德政，多方寻求古代圣主明王的治国之道，特别是要任用殷人中的贤者，选择那些适合现状的方法，来治理卫国。关心百姓的疾苦要像关心自身的病痛一样，不要贪图安逸享乐，更不能作威作福，虐害百姓。慎用法治，用德化教育安抚百姓。康叔就封后，谨遵周公的教诲治理封国，使百姓得以安居乐业。
周公的长子伯禽封在少吴之墟，即原奄国（曲阜）地区，建立鲁国。临行前，周公叮咛说：“我是文王的儿子，武王的弟弟，成王的叔父，想想我的地位算是很高贵的。但是，我在洗头时，常常要停下来，手握着头发，去处理急事。我在吃饭时，也常常来不及咽下，先去接待要见我的人。你就封于鲁，千万不要自以为是贵人，就懈怠骄傲。”并分给伯禽“商奄之民”和“殷民六族”——条氏、徐氏、萧氏、索氏、长勺氏、尾勺氏等，“使帅其宗氏，辑其分族，将其丑类”，不打乱他们原有的社会组织。伯禽就封后，改变鲁地的风俗习惯和礼制，用周朝的繁文褥节来治理鲁国，3年后向周公汇报成绩；而师尚父封在齐，因齐民俗，大胆改革，简化礼仪，只有5个月就向周公汇报成绩。周公对比齐、鲁的治国方略，发出了这样的感叹：鲁的后代将要向齐的后代北面称臣啊！后来事情的发展也正如周公的感叹，可见周公是一个有远见的政治家。通过授民授疆土，鲁国的势力范围扩大，“奄有龟蒙，遂荒大东，至于海邦。淮夷来同，莫不率从，鲁侯之功”（《诗·鲁颂·閟宫》），是说鲁的势力范围达到海滨，可以控制“大东”（遥远的东方），淮夷慑于鲁的威力，也不得不从属于鲁。
成王时，居于晋水的唐人叛乱，周公派兵镇压，灭了唐之后，把唐的子孙迁到许、郢之前，封成王的弟弟叔虞统治原唐国，建立晋国，分之“怀姓九宗，职官五正”，“怀姓九宗”为夏之后人，有9个宗族。叔虞没有打乱其原来的氏族组织，并“启以夏政，疆以戎索”，即用夏商以来在唐地实行的旧政治理，用晋所在的戎区丈量土地的办法划分国中耕地。周人尽量保留原地区的制度和习惯。
召公的儿子封在燕地（今河北北部地区），建立了燕国。召公爽是姬姓贵族，文王庶子，又名召康公，他与周公、姜太公师尚父一起辅佐武王伐纣灭商，又同周公东征平叛，营建东都洛邑，对周初奴隶主政权的建立和巩固起了重要作用。
异姓贵族勋戚师尚父（姜尚、太公望）受封蒲姑，建立齐国，统治原蒲姑的土地和人民。奄和蒲站原是东方两个大国，曾经参与了武庚发动的叛乱。周朝统治者对这两个地方十分重视，所以派伯禽去了奄，而派姜尚来到了蒲姑，包括山东半岛地带，定都营丘（今山东临淄）。师尚父向东前往封国时走得很慢，晚间就在旅店住宿。途中有人批评他，时间易失不易得，夜晚像旅客一样安安稳稳地睡觉，不像是前往治理封国的！师尚父听说后，立即接受批评意见，晚上穿衣而行，黎明时分就到达封国。师尚父就封后，整治内政，因循齐地的风俗，简化齐地礼仪，发展工商业，老百姓多归附齐国，齐国的经济很快发展起来。成王时，管、蔡发动叛乱，淮夷趁机叛周，召康公代表周王授权给师尚父，说：“东至于海，西至于河，南至于穆陵，北至于无棣，五侯九伯，汝实得征之。”（《左传》僖公四年）。齐国由此拥有了征伐大权，遂成为东方大国。为后来的齐桓公称霸奠定了基础。
微子是殷王帝乙的长子，纣王的庶兄。纣王无道，骄奢淫逸，荒废政事，微子多次劝谏，纣王不听，微子遂逃亡。及至周灭殷商，微子持商之祭器，左牵羊，右把茅，屈膝前行，投奔周朝，周武王赦免了微子，恢复他原来的职位。后来，管叔、蔡叔联合武庚发动的叛乱被镇压后，封微子于宋，供奉殷之先祀。并在周围设陈、祀、焦进行监视。
通过分封，西周的疆域比商代扩大了许多倍，用“封藩建卫”的方式，把许多独立分散的氏族、部落组织用宗法血缘关系联系起来，分布在全国各地。北起辽宁，南至长江以南，西起甘肃东部，东到海滨的广大领土，都成为西周的统辖范围，达到了“以藩屏周”的目的，从而建立了比商朝更加庞大的宗法制的奴隶制国家。
四营建东都洛邑还政成王
营建东都洛邑的设想，早在武王时就已形成。克商灭殷后，武王召集各路首领，登上豳州城，远眺商邑，深深地忧虑刚刚获得的这片广大地区。居于商邑的殷余民与被灭的殷商有千丝万缕的联系，他们不会善罢甘休，周王对他们又是鞭长莫及。他苦苦思忖着控制的良方妙计，回到都城镐京，竞至夜不能寐。周公闻知，即刻来到武王住所，询问原因。武王把自己的忧虑告诉周公。他们商议后，决定在洛邑建东都。营建东都的计划尚未付诸实施，就发生了一件大事——三监联合武庚发动了叛乱。周公把全部精力投到平定叛乱的战争中，营建东都的计划不得不推迟。
为了防止类似事件重演，使过去的敌对势力转化成新政权的效力者，必须把殷民置于朝廷控制下，周公更加坚定了营建东都洛邑的决心。平乱战争胜利后，周公利用这个机会大会诸侯，一方面想借用诸侯的力量建城，另一方面也想检验一下战乱后诸侯是否归顺，新政权的政令是否能在诸侯中贯彻，结果是“四方诸侯率其群党各攻位于其庭”。从这一点也看出，东征胜利和大分封后，周天子与诸侯之间的统属关系已经很牢固了。
周灭殷后，如何处理殷遗民，在周的统治集团内部，意见不一。姜太公师尚父主张斩尽杀绝。召公奭主张有罪的杀掉，无罪的留着。周公认为这两种方法部欠妥当，实行屠杀政策，不仅斩不尽，杀不绝，而且物极必反，会给自己树立更多的敌人；召公的主张，可以争取一部分人，但也有可能逼反另一部分人。后来，周公采取以殷制殷分化瓦解的策略，对降服的人加以重用，用他们来统治殷遗民。对那些顽固不化者，特别是参与叛乱的武庚的支持者，实行强制迁徙，分散到各诸侯国。
起初凋公说把殷人迁到黎水（今河南浚县东北），这儿离朝歌很近，殷人也很满意。后来，周公卜卦问鬼神，得卦说迁黎水不吉利。又卜问迁到哪儿合适，得卦说洛邑最好。殷人信鬼神，就同意迁到洛邑。其实，周公占卜只不过是一个计谋，好让殷人从心理上接受迁移的事实用民服帖帖地听命。
东都洛邑建好后，称为“成周”，原来的镐京为“宗周”。自此，周王朝有两座都城。同时又在成周西面30里的地方修筑了一座城，叫王城，管辖成周。分封康叔在成周，派驻八师（一师为2500人）兵力驻守成周，监视殷顽民。在大规模移民之前，周公向殷顽民发布了一篇诰令，可以称之为完整的移民今。周公在移民令中采取笼络和高压相结合的手段，首先指出，周朝一切行动都秉承天命，翦灭殷商是上帝的旨意，周天子不过是替天行事，是上帝派来执行天命的，识时务者，应该对周天子惟命是从。从天命出发先给殷人一个下马威。接着指出，把你们迁到洛邑，不是我们故意折腾你们，与你们过不去，实在是你们咎由自取，不顺应形势，违抗天命，发动叛乱，严重地违法犯禁。为首叛乱的元凶已被处以死刑，对你们则宽大处理，希望你们听从命令。你们能服从王命，规规矩矩地迁往洛邑，就可以得到土地，安居乐业，上天也将赐福于你们；如果你们违抗王命，拒不西迁，就会受到经济上的制裁。何去何从，你们自己考虑。西迁后，你们仍会拥有房屋、土地、家财，可以抓紧时间，安排生产，重建家园。从此，你们就会兴旺发达起来。
