国家的财政经济问题，在《周礼》中占有很大的比重。大宰以“六典”、“八法”、“八则”、“八柄”、“八统”、“九职”、“九赋”、“九式”、“九贡”、“九两”诏王经邦国，治官府，纪万民，其中“九职”、“九赋”、“九式”、“九贡”均与财政有关，几乎居大宰全部官法之半，王安石说，一部
《周礼》，理财居其半”，，不为无据。
《周礼》是一部全面讲述官制的书，因而不可能有专章专节阐述其经济思想。但是，作者在设官分职的构想之中，处处流露出他的理财谋略，因此，我们仍然可以较全面地揭示出此书的理财思想。
《周礼》的理财思想涉及的方面很多，如土地制度、赋税制度、户籍制度、财政制度、市场管理制度等等，具有十分丰富的内容，因而受到历代研究者的重视，研究《周礼》的理财思想，对于把握全书的思想脉络，推定其成书年代，同样有着十分重要的意义。
（第一节 对人口和劳动力的管理
《周礼》理财思想的特点之一，是把人放到一定的自然经济环境中来认识，注重人在经济活动中的地位和作用。《大司徒》职云：
以土会之法辨五地之物生···以土宜之法辨十有二土之名物，以相民宅，而知其利害，以阜人民，以蕃鸟兽，以毓草木，以任土事。辨十有二壤之物，而知其种，以教稼穑树艺，以土均之法辨五物九等，制天下之地征，以作民职，以令地贡，以敛财赋，以均齐天下之政。
首先是用土会之法分辨出天下的山林、川泽、丘陵、坟衍、原隰等五类地貌。每类地貌所出产动植物及人的体貌各不相同，因此，这是五类不同的经济区。其次是以土宜之法辨别天下十二个地域的名物，使人民定居并，任土事”，蕃育鸟兽草木。再次是辨别十二种土壤之所宜，教民种植不同的经济作物。最后是以上几个步骤的落脚点：制天下之地征。不同的人民生活于不同的地区，不同的地区有不同的经济特色，因此，要让人民生活在适宜的区域，种植最适宜的经济作物，源源不断地创造出丰硕的财富，以满足国家的征用。正因为如此，国家在征收赋税时，也充分兼顾到各地区的经济特色，最大限度地加以征用。天下万民，人人有职事，必须为社会尽其职。《大司徒》职云：
颁职事十有二于邦国：都鄙，使以登万民；一曰稼穑，二第五章曰树艺，三曰作材，四曰阜蕃，五曰饬材，六曰通财，七曰化材，八曰敛材，九曰生材，十曰学艺，十有一曰世事，十有二曰服事。
“学艺”即学道艺之学士，“世事”是巫医卜筮等世世相传为业者，“服事”指府、史、胥、徒等服公家之事者。由于十二职中的这三项不是直接生产者，与社会经济生活没有直接联系，因此，《大宰》将它们剔除，而成为九职：
以九职任万民；一曰三农，生九谷；二曰园圃，毓草木；三曰虞衡，作山泽之材；四曰薮牧，养蕃鸟兽；五曰百工，饬化八材；六曰商贾，阜通货贿；七曰嫔妇，化治丝枲；八曰臣妾，聚敛疏材；九曰闲民，无常职，转移执事。
《大宰》九职与《大司徒》十二职之前九职，一一对应，互文见义。孙诒让说，大宰任民，主于理财，故止有九职”，至确。它包括在“五地”、“十二土”、“十二壤”上从事经济活动的所有职业，指明了他们在社会生活中的不同经济作用。
由于万民是社会经济活动的主体，与国家的经济命脉息息相关，因此，统计和核准户籍，在《周礼》中是上关天子、冢宰，下及闾里之吏的重大工程，年年时时都要进行。这样做，除治安上的目的之外，更重要的是出于经济上的考虑。《周礼》的国家财政收入，主要来自各种赋税，而赋税是按人口土地数额定的，徭役也要按户摊派。所以，准确而及时地核准户籍，就成为财政工作最基础的环节。
地官大司徒总掌全国版图。其职云：“大司徒之职，掌建邦之土地之图与其人民之数，以佐王安扰邦国。”《天官·司会》掌“凡在书契版图者之贰”。版图的副本由司会之官保管，由《大司徒》职文可知，它还包括“人民之数”。郑注云：“版，户籍也。图，土地形
象、田地广狭。
人民的精确数目，要通过经常的简稽户口才能得到。《周礼》简稽户口有一套规范的方法，称为“比法”，由小司徒掌管。《小司徒》职云：
乃颁比法于六乡之大夫，使各登其乡之众寡：六畜：车辇，辨其物，以岁时入其数，以施政教，行征令。
根据“比法”的要求，登记的内容有众寡、六畜、车辇和物。郑注云：“众寡，民之多少。物，家中之财。”登记的时间为“岁时”，贾疏云，“以岁之四时具录其数，入小司徒”，即注疏家所说的“四时小案比”。
六乡大夫受“比法”后，向州、党、族、闾逐级下达，使之于四时统计民数之等。这项统计工作在六乡中是从“闾”这一级开始的。五家为比，五比为闾，一闾为二十五家。《闾胥》职云“以岁时各数其间之众寡。”贾疏，“谓岁之四时，闾胥各自数当闾之内户口多少”。《族师》职云：。，
以邦比之法，帅四闾之吏，以时属民，而校登其族之夫家众寡，辨其贵贱、老幼、废疾可任者。
“属民”，贾疏云：“谓属聚其民而校比之也。”则族一级的校比，是集合四闾百家之民，按夫家众寡、贵贱、老幼、废疾、可任者等逐项“校登”，含有目验的意义，以防虚报或欺诈。
五族为党，党正在族师案比时也必亲临现场监督，其职云：“以岁时莅校比，及大比，亦如之。”贾疏云，“至校比之时，党正往临之，恐其有差失故也”，可见其重视的程度。
乡大夫为一乡之长，所以也必须“以岁时登其夫家之众寡”。在六遂系统中，同样有逐级进行的四时案比：
里宰：“掌比其邑之众寡与其六畜、兵器”。
长：“以时校登其夫家，比其众寡”。
鄙师：“以时数其众庶”，“数”亦有目验之意。孙诒让《周礼正义》云：“犹《党正》云‘以岁时莅校比’也。”六遂之鄙师与六乡之党正相当，可见校比之法大体相似。
遂大夫：“以岁时稽其夫家之众寡、六畜、田野，辨其可任者与其可施舍者”。
遂师：“以时登其夫家之众寡、六畜、车辇”。
遂人：“掌邦之野”。“野”包括六遂及四等公邑，所以也要“以岁时登其夫家之众寡及其六畜、车辇”。
小司徒：“以稽国中及四郊、都鄙之夫家九比之数”，负责审核六乡、六遂、国中及四郊、都鄙的人民、男女及县都九夫为井、闾里五家为联等等的数字。
户籍统计的项目，除前面提到的以外，《秋官·司民》还有更具体的规定：
掌登万民之数，自生齿以上皆书于版，辨其国中与其都鄙及其郊野，异其男女，岁登下其死生。
郑注云：“登，上也。男八月、女七月而生齿。版，今户籍也。下，犹去也，每岁更著生去死。”男孩八个月，女孩七个月以上，就必须登入户籍，并注明其性别、所属地区等，人口增加、死亡情况则每年随之更动。
户籍每隔三年，必须大规模复查一次，《小司徒》云：“及三年，则大比。”郑注：“大比谓使天下更简阅民数及其财物也。”《小司寇》云“及大比，登民数，自生齿以上，登于天府”，也是指三年大比而言。
乡遂之民不得随意迁居，《比长》职云：“徙于国中及郊，则从而授之。”若徙于他，则为之旌节而行之。”迁往国中和四郊的，必须由比长亲自送往迁至地，面交当地官吏。迁往六遂和都鄙公邑的，必须持有比长发给的旌节。“若无授无节，则唯圜土内之”，乡中无
授无节出乡者，要被投入狱城之中。
官府如此严格地、频繁地核定户籍，主要是出于征赋的需要。《小司寇》郑注云：“人数定而九赋可知，国用乃可制耳。”贾疏亦云：“国家所用财物，由民上而来，是以国用多少，要由民众寡。正因为民数直接关系到国家的财政收入，所以，《周礼》于每年孟冬和三年大比之后，都要隆重地向王献民数，祭祀司民之神。《小司寇》职云：
孟冬，祀司民，献民数于王，王拜受之，以图国用而进退之。
这是每年孟冬献，三年大比献见于《司民》：
及三年大比，以万民之数诏司寇。司寇及孟冬祀司民之日献其数于王，王拜受之，登于天府。内史：司会：冢宰贰之。以赞王治。
由于民数与赋贡密切相关，所以掌赋敛之官也都有校比之法，如闾师为国中及四郊吏之长，而兼掌六乡赋贡之事，所以也，掌国中及四郊之人民、六畜之数”。县师为公邑吏之长，掌野之赋贡，因此也，辨其夫家人民、田莱之数，及其六畜、车辇之稽”。
户籍是各级行政长官“以颁职作事，以令贡赋，以令师田，以起政役”的依据，下面还要详细论及。
这样严密的户籍制度，在先秦的文献中很难完全得到证实。《国语·周语》仲山父谏宣王料民太原，韦注：“料，数也。”说者都认为料民是调查人口数，可惜《周语》语焉不详，很难据之下断语。《左传》成公二年，楚共王“乃大户”，杜注“阅民户口”，亦不知确否。
先秦史上户籍制度有较明确记载的，是《商君书》和《管子》等书。商鞅为了在秦国实现“富国强兵”的目标，通过各种手段把社会财富集中到国家府库之中，以保证军需，从而使国民经济带有强烈的军事化色彩。在户籍制度上，商鞅采取了一系列强制性的措施，“令民为什伍，而相牧司连坐”，“民有二男以上不分异者，倍其赋”。他把核查户口提高到关乎国势强弱、存亡的地位来强调，说“强国知十三数：竟内仓口之数，壮男壮女之数，老弱之数，官士之数，以言说取食者之数，利民之数，马牛刍稿之数。欲强国，不知国十三数，地虽利，民虽众，国愈弱至削”，不仅要求有准确的民人的总数，还要求有确切的壮男、壮女、老弱等等之数。“四境之内，丈夫女子皆有名于上，生者著，死者削”。户籍必须真实地、及时地反映人口的实际状况。商鞅建立户籍制度的另一个目的，是要使“民人不能相为隐”，“虽跖不为非焉”，“以维护其集权统治的秩序，这也是显而易见的。
齐国也建立了与秦国类似的户籍制度。《管子》云：“分春曰书比，立夏曰月程，秋曰大稽，与民数得亡。”“书比”即登记户籍人口；“月程”即依当月户籍人口数字核实；“大稽”即总稽查；“得”谓生与迁入；“亡”即无，即死亡与迁出；这是三时校比民数。
《管子》又云：“常以秋岁末之时阅其民，案家人，比地，定什伍口数，别男女大小。其不为用者，辄免之；有锢病不可作者，疾之；可省作者，半事之。”《周礼》户籍制度源自《商》、《管》，但是，增添了更为鲜明的经济色彩。
西汉以后，案比、上计制度成为定格，每年由官员逐户目验年貌等，岁末将户籍档案上报朝廷。汉武帝时，天子还常常亲自受计。这种制度与《周礼》极为相似，所以郑玄在注中，每每以汉法相比况，这对于判定它的成书年代是很有意义的，证明《周礼》的著成时代不会早于战国中期以前。
《周礼》建立严密的户籍制度，最直接的目的是要分辨万民之中的，可任者”与，舍者”。《乡大夫》云：
以岁时登其夫家之众寡，辨其可任者，国中自七尺以及六十，野自六尺以及六十有五，皆征之，其舍者，国中贵者：贤者：能者：服公事者：老者：疾者皆舍，以岁时入其书。
据贾疏，“七尺”谓年二十，“六尺”谓年十五。“征”，郑注引郑司农云“给公上事也”，指力役之征。“舍者，谓有复除，舍不收役事也”，或作“施舍”，指可免役征者。国中之民从二十岁至六十岁，野自十五岁至六十五岁，都要受力役之征，为国家创造财富，只有贵者、贤者等六种人可以免除。
《地官·闾师》职云：
凡任民，任农以耕事，贡九谷；任圃以树事，贡草木；任工以饬材事，贡器物；任商以市事，贡货贿；任牧以畜事，贡鸟兽；任嫔以女事，贡布帛；任衡以山事，贡其物；任虞以泽事，贡其物；凡无职者，出夫布。
此即大宰九职，文稍异，但所指全同。孙诒让说：“九职者，谓任民以职事，其目有九也，民各以其力所能，受职而贡其功，以为赋税。”万民各以其职所出之实物为贡，所以，《大府》云“凡万民之贡以充府库”。九职中的无职闲民，为人佣赁，无物可贡，因此要出一夫之布，以钱代实物之贡。
孙诒让认为：“此任民作贡，与后世丁口赋正同，但出物而不出泉，与后世法小异耳。”相当于后世的丁税。
九职之民还有另外一种力征，即《均人》所谓“人民、牛马、车辇之力政。”郑注“政读为征”，力征，人民则治城郭、涂巷、沟渠；牛马、车辇则转委积之属。”国家若有大兴作之事，小司徒、大司马推算所需人力之数，然后乡遂之官员各以其民户的正卒（每家一人）来服役。服役的时间，《均人》云：
凡均力政，以岁上下。丰年则公旬用三日焉，中年则公旬，用二日焉，无年则公旬用一日焉。
《礼记》云“用民之力，岁不过三日”，《大戴礼记》云“使民之力，岁不过三日”，与此“公旬用三日”之等不合，郑玄为了牵合二者，将“旬”释为“均”：“旬，均也，读如‘畇畇原隰’之畇。《易》‘坤为均’，今书亦有作旬者。”但此说甚为牵强，《周礼》所见旬字甚多，均为十日一旬之旬，如《宰夫》云，旬终，则令正日成”，《质人》云，凡治质剂者，国中一旬，郊二旬，野三旬”。江永、孙诒让等也不从郑说。江永云：，公旬者，公家力役之程日也，力役以旬计，《左传》令尹艾猎城沂，事三旬而成，不愆于素。士弥牟营成周，量事期，城三旬而毕。公旬即此旬字，旧读均，非是力役或一旬、二旬、三旬，而一夫不过三日，三日之外，他役代之。”
依江说，则力役仍为一岁三日以下，与郑说并无根本不同。工程无论大小，耗时几旬，正卒均服三日之役，那么这已相当平均了，何劳均人再来均之1再则，旷日持久的大工程又如何能应付？笔者认为，“公旬三日”，当是指每旬三日，若役作三旬则为九日，余可类推，如此于义方安。
礼书所说“使民之力，岁不过三日”，只不过是儒家希望减轻人民负担的一种设想，与《周礼》敛财于国的经济思想并不相同，不可混为一谈。《大戴礼记`主言》云，“昔者明主关讥而不征，市而不税，税十取一，使民之力岁不过三日，入山泽以时，有禁而无征”，而《周礼》的关、市、山、泽都要征税，大不相同，这一点，将在后面谈到。
除九功、九赋和力征之外，人民还要承担国家的军赋。军赋的内容主要有两方面：
第一，在有大军役时，六乡、六遂家出一人为兵。乡遂的家数与军数是相同的，所以平时的比、闾、族、党、州、乡，战时即成为伍、两、卒、旅、师、军的军事组织。六乡七万五千家的正卒，即为六军七万五千人。六遂也是如此，六乡之军为正，六遂之军为副，共十二军，此即《小司徒》所谓，凡起徒役，毋过家一人”。六乡和六遂出军不出马牛车辇，马牛车辇由国家授予。
第二，乡遂之外的公邑丘甸则出兵兼出车，如所征乡遂之兵不足用，便征及公邑。公邑行井田法，所以，每井出一人为兵，其余各家供给车牛兵器和粮食等等。
乡遂虽出兵不出马牛，但所用马牛却是由他们负责平时的喂养。《马质》云，“凡受马于有司者，书其齿毛与其贾。马死，则旬之内更；旬之外，入马耳，以其物更；其外否”。乡民从有司马质’处领取马匹时，有司要逐项登记马匹之年龄、毛色以及买入时的价格，然后由乡民牵回喂养，这种劳动是无偿的。而如果马匹死了，则要承担一定的经济责任，马匹若在领走后一旬之内死亡，则必须以所登记的马色、大小和价格，更”，即向官府赔偿。超过一旬者，则必须交马耳于官府，案验此马与所登记之毛色是否相符。受官马者还必须将马之皮骨等鬻之于市，所得之布交予官府。只有二旬以外之死马可以不追究责任。有趣的是，《秦律》中也有类似的记载，凡放牧官府牛马有死亡的，，其大厩、中厩、宫厩马牛；，以其筋、革、角及其贾钱效，其人诣其官。其乘服公马牛亡马者而死县，县诊而杂买卖’其肉，即入其筋、革、角及索，入其贾钱”。这种制度不见于其他先秦文献，从而透露出《周礼》与秦的关系的信息。
