国家，因为要达其目的，设立许多机关，这许多机关，都是要有人主持的。主持这些机关的人，用何法取得呢？这便是选举问题。
选举是和世袭对立的。按世袭之法，倘一个位置出缺，便有一个合法继承的人，不容加以选择。选举之法则不然，他是毫无限制，可以任有选举权者，选举最适宜的人去担任的。这是就纯粹的选举和世袭说；亦有从两方面说，都不很纯粹的，如虽可选择，仍限于某一些人之内之类是。但即使是不纯粹的选举，也总比纯粹的世袭好些。
西洋某史家曾把中国两汉时代的历史，和罗马相比较，他说：凡罗马衰亡的原因，中国都有的。却有一件事，为中国所有，罗马所无，那便是选举。观此，便知选举制度关系之重大了。
选举制度，在三代以前，是与世袭并行的。俞正燮《癸巳类稿》，有一篇《乡兴贤能论》，说得最好，他说：古代的选举，是限于士以下的，大夫以上是世官。这是什么理由呢？第四章已经说过：元始的政治，总是民主的，到后来，专制政治才渐渐兴起，如其一个国家是以征服之族和被征服之族组成的，高级的位置自然不容被征服之族染指。即使原是一族，而专制政治既兴，掌握政权的人，也就渐渐的和群众离开了。所以选举仅限于士以下。
士以下的选举乃系古代部族，专制政治尚未兴起时的制度，留遗下来的。其遗迹略见于《周官》。据《周官》所载：凡是乡大夫的属官，都有考察其民德行道艺之责。三年大比，则举出其贤者能者，“献贤能之书于王”。《周官》说：“此之谓使民兴贤，入使治之；使民兴能，出使长之。”俞正燮说：入使治之，是用为乡吏（即比闾族党之长，见上章）；出使长之，是用为伍长；这是不错的。比闾族党等，当系民主部族固有的组织，其首领，都是由大众公举的。
专制政体兴起后，只是把一个强有力的组织，加于其上，而于此等团体固有的组织，并未加以破坏，所以其首领还是出于公举的，不过专制的政府，也要加以相当的参预干涉罢了（如虽由地方公举，然仍须献贤能之书于王）。
在封建政体的初期，上级的君大夫等，其品性，或者比较优良，但到后来，就渐渐的腐化了。由于上级的腐化和下级的进步（参看第四章），主持国政者，为求政治整饬起见，不得不逐渐引用下级分子，乡间的贤能，渐有升用于朝廷的机会，那便是《礼记·王制》所说的制度。
据《王制》说：是乡论秀士，升诸司徒，曰选士。司徒论选士之秀者，而升诸学，曰俊士。既升于学，则称造士。大乐正论造土之秀者，以告于王，而升诸司马，曰进士。司马辨论官材（官指各种机关，谓分别其材能，适宜于在何种机关中办事），论进士之贤者，以告于王。然后因其材而用之。按《周官》司士，掌群臣之版（名籍），以治其政令，岁登下其损益之数，也是司马的属官。
《礼记·射义》说：古者“诸侯贡士于天子，天子试之于射宫。其容体比于礼，其节比于乐，而中多者，得与于祭。其容体不比于礼，其节不比于乐，而中少者，不得与于祭”。以中之多少，定得与于祭与否，可见射宫即在太庙之中。
古代规制简陋，全国之中，只有一所讲究的屋子，谓之明堂。也就是宗庙，就是朝廷，就是君主所居的宫殿，而亦即是其讲学的学校，到后来，这许多机关才逐渐分离，而成为各别的建筑（详见第十五章）。合观《周官》、《王制》、《射义》之文，可知在古代，各地方的贡士，是专讲武艺的。到后来，文治渐渐兴起，于是所取的人才，才不限于一途（所以司马要辩论官材，此时的司马，乃以武职兼司选举，并非以武事做选举的标准了）。此为选举之逐渐扩大，亦即世袭之渐被侵蚀。
到战国之世，世变益亟，腐败的贵族，再也支持不了此刻的政治。而且古代的贵族，其地位，是与君主相逼的，起于孤寒之士则不然，君主要整顿政治，扩充自己的权力，都不得不用游士。而士人也有怀抱利器，欲奋志于功名的。又有蒿目时艰，欲有所藉手，以救生民于涂炭的。于是君主和游士相合，以打击贵族，贵族中较有为的，亦不得不引用游士。
选举之局益盛，世袭之制愈微。然这时候，游士还是要靠上级的人引用的。到秦末，豪杰起而亡秦，则政权全入下级社会之手，更无所谓贵族和游士的对立了。此为汉初布衣将相之局（《廿二史札记》有此一条，可参看），在此情势之下，用人自然不拘门第，世袭之局，乃于此告终。
汉以后，选举之途，重要的，大概如下所述：
（一）征召：这是天子仰慕某人的才德，特地指名，请他到京的。往往有聘礼等很恭敬的手续。
（二）辟举：汉世相府等机关，僚属多由自用，谓之辟。所辟的人，并无一定的资格，做过高官的人以至布衣均可。
（三）荐举：其途甚广。做官的人，对于自己手下的属员，或虽未试用，而深知其可用的人，都可以荐举。就是不做官的布衣，深知什么人好，也未始不可以上书荐举的，并可上书求自试。此等在法律上都毫无制限，不过事实上甚少罢了。
（四）吏员：此系先在各机关中服务，或因法律的规定，或由长官的保荐，由吏而变做官的。各机关中的吏，照法律上讲，都可以有出路。但其出路的好坏，是各时代不同的。大体古代优而后世劣。
（五）任子：做到某级官吏，或由在上者的特恩，可以保荐他的儿子，得一个出身，在汉世谓之任子（亦可推及孙，弟，兄弟之子孙等）。任的本义为保，但其实，不过是一种恩典罢了，被保者设或犯罪，保之者，未必负何等责任的。任在后世谓之荫。明以后，又有荫子入监之例。即使其入国子监读书。国家既可施恩，又不令不学无术的人滥竽充选，立法之意，是很好的。惜乎入监读书，徒有其名罢了。
（六）专门技术人员：此等人员，其迁转，是限于一途的。其技术，或由自习而国家擢用，或即在本机关中养成。如天文、历法、医学等官是（此制起原甚古。《王制》：“凡执技以事上者，不贰事，不移官”，即是）。
（七）捐纳：这即是出钱买官做。古书中或称此为资选，其实是不对的。资选见《汉书·景帝本纪》后二年，乃因怕吏的贪赃，假定有钱的人，总要少贪些，于是限定有家资若干，乃得为吏。这只是为吏的一个条件，与出钱买官做，全然无涉。又爵只是一个空名，所以卖爵也不能算做卖官的。暗中的卖官鬻爵，只是腐败的政治，并非法律所许，亦不能算做选举的一途（历代卖官之事见后）。
以上都是入官之途。但就历代立法者的意思看起来，这些都只能得通常之材，其希望得非常之材的，则还在（八）学校和（九）科举两途。学校别于第十五章中详之。科举又可分为（甲）乡贡，（乙）制科。乡贡是导源于汉代的郡国选举的。以人口为比例，由守相岁举若干人。制科，则汉代往往下诏，标出一个科名，如贤良方正，直言极谏等类，令内外官吏荐举（何等官吏，有选举之权，亦无一定，由诏书临时指定），其科目并无限制。举行与否，并无一定。到唐代，才特立制科之名。
汉代的用人，是比较没有什么阶级之见的。唐柳芳论氏族，所谓“先王公卿之胄，才则用，不才弃之”。（见《唐书·柳沖传》）但是（一）贵族的势力，本来潜伏着；（二）而是时的选举，弊窦又甚多；遂至激成九品中正之制，使贵族在选举上，气焰复张。
这时候选举上的弊窦？自其表面言之，则（甲）贵人的请托。如《后汉书·种暠传》说：河南尹田歆，外甥王谌名知人。歆谓之曰：“今当举六孝廉，多得贵戚书令，不宜相违。欲自用一名士，以报国家，尔助我求之。”便可见当时风纪之坏。
然（乙）贵人的请托，实缘于士人的奔走。看《潜夫论》（《务本》、《论荣》、《贤难》、《考绩》、《本政》、《潜叹》、《实贡》、《交际》等篇）、《申鉴》（《时事》）、《中论》（《考伪》、《谴交》）、《抱朴子》（《审举》、《交际》、《名实》、《汉过》）诸书可知。
汉代士人的出路，是或被征辟，或被郡县署用，或由公卿郡国举荐，但此等安坐不易得之。于是或矫激以立名；或则结为徒党，互相标榜，奔走运动。因其徒党众多，亦自成为一种势力，做官的人，也有些惧怕他，在积极方面，又结交之以谋进取。于是有荒废了政事，去酬应他们的。又有丰其饮食居处，厚其送迎，以敷衍他们的，官方因之大坏。究之人多缺少，奔走运动的人，还是有得有不得。
有些人，因为白首无成，反把家资耗废了，无颜回家，遂至客死于外。这实在不成事体，实有制止他们在外浮游的必要。又因当时的选举，是注重品行的，而品行必须在本乡才看的出，于是举士必由乡里，而九品中正之制以生。
九品中正之制，起于曹魏的吏部尚书陈群。于各州置大中正，各郡置中正。依据品行，将所管人物，分为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九等。这是因历来论人，重视乡评，所以政治上有此措置。但（一）乡评的所谓好人，乃社会上的好人，只须有德，政治上所用的人，则兼须有才。所以做中正的人，即使个个都能秉公，他所以为好的人，也未必宜于政治。（二）何况做中正的人，未必都能公正，（甲）徇爱憎，（乙）快恩仇，（丙）慑势，（丁）畏祸等弊，不免继之而起呢？其结果，就酿成晋初刘毅所说的，“惟能知其阀阅，非复辨其贤愚”，以致“上品无寒门，下品无世族”了。
因为世族是地方上有势力之家，不好得罪他，至于寒门，则是自安于卑贱的，得罪了他，亦不要紧。这是以本地人公开批评本地的人物，势必如此而后已的。九品中正，大家都知道是一种坏的制度。然直至隋文帝开皇年间才罢。前后历三百四五十年。
这制度，是门阀阶级造成的，而其维持门阀阶级之力亦极大，因为有此制度后，无论在中央政府和地方政府，世族和寒门的进用，都绝对不同了（如后魏之制，士人品第有九，九品以外，小人之官，复有七等。又如蔡兴宗守会稽郡，举孔仲智子为望计，贾原平子为望孝。仲智高门，原平一邦至行，遂与相敌，当时亦以为异数）。
九品中正之制既废，科举就渐渐的兴起了。科举之制，在取士上，是比较公平的，切实的，这是人人所承认的，为什么兴起如此之晚呢？用人的条件，第一是德，第二是才，第三才数到学识。这是理论上当然的结果，事实上也无人怀疑。考试之所觇，只是学识。这不是说才德可以不论，不过明知才德无从考校，与其因才德之无从考校，并其学识的试验而豁免之，尚不如就其学识而试验之，到底还有几分把握罢了。这种见解，是要积相当经验，才会有的。所以考试之制，必至唐宋之世，才会兴盛。
考试之制，其起源是颇远的。西汉以前本无所谓考试（晁错、董仲舒等的对策，乃系以其人为有学问而请教之，并非疑其意存冒滥，加以考试。所以策否并无一定；一策意有未尽，可以至于再策三策，说见《文献通考》）。直至东汉顺帝之世，郡国所举的人，实在太不成话了。左雄为尚书令，乃建议“诸生试家法，文吏试笺奏”（家法，指所习的经学言），史称自是牧守莫敢轻举，察选清平，就可见得考试的效验了。但是自此以后，其法未曾认真推行。
历魏晋南北朝至隋，仍以不试为原则。科举之制兴于唐。其科目甚多（秀才系最高科目，高宗永徽二年后停止。此外尚有俊士、明法、明字、明算、一史、三史、开元礼、道举、童子等科，均见《唐书·选举志》），常行的为明经和进士。
进士科是始于隋的，其起源，历史记载，不甚清楚。据杨绾说：其初尚系试策，不知什么时候，改试了诗赋。到唐朝，此科的声光大好。这是社会上崇尚文辞的风气所造成的。唐时，进士科虽亦兼试经义及策，然所重的是诗赋。明经所重的是帖经，墨义。诗赋固然与政治无涉，经学在政治上，有用与否，自今日观之，亦成疑问。这话对从前的人，自然是无从说起，但像帖经墨义所考的只是记诵（帖经，墨义之式，略见《文献通考》。其意，帖经是责人默写经文，墨义则责人默写传注，和今学校中专责背诵教科书的考试法一般），其无用，即在当日，亦是显而易见的。
为什么会有这种奇异的考试法呢？这是因为把科举看做抡才大典，换言之，即在官吏登庸法上，看做惟一拔取人才之途，怕还是宋以后的事，在唐以前，至多只是取才的一途罢了。所以当时的进士，虽受俗人看重，然在政治上，则所取的人并不多，而其用之亦不重（唐时所取进士，不过二三十人，仍须应吏部释褐试，或被人荐举，方得入官；授官亦不过丞尉；见《日知录》《中式额数》，《出身授官》两条）。可见科举初兴，不过沿前代之法而渐变，并非有什么隆重的意思，深厚的期望，存乎其间了。所以所试的不过是诗赋和帖经墨义。帖经墨义所试，大约是当时治经的成法，诗赋疑沿自隋朝。
隋炀帝本好辞华，所设的进士科，或者不过是后汉灵帝的鸿都门学之类（聚集一班会做辞赋和写字的人，其中并有流品极杂的，见《后汉书》本纪及《蔡邕传》）。进士科的进而为抡才之路，正和翰林的始居杂流，后来变成清要一样。这是制度本身的变化，不能执后事以论其初制的。
科举所试之物，虽不足取，然其取士之法，则确是进步而可纪念的。唐制，愿应举者皆“怀牒自列于州县”。州县先试之，而后送省（尚书省）。初由户部“集阅”，考功员外郎试之。玄宗开元时，因考功员外郎望轻，士子不服，乃移其事于礼部。宋太祖时，知贡举的人，有以不公被诉的，太祖乃在殿廷上自行覆试。自此省试之外，又有殿试。前此的郡国选举，其权全操于选举之人。明明有被选举之才，而选举不之及，其人固无如之何。到投牒自列之制兴，则凡来投牒者，即使都为州县所不喜，亦不得不加以考试，而于其中取出若干人；而州县所私爱的人，苟无应试的能力，即虽欲举之而不得。操选举之权者，大受限制，被选举之权，即因此而扩大。
此后白屋之士，可以平步青云；有权的人，不能把持地位；都是受此制度之赐。所以说其制度是大可纪念的。考试的规则逐渐加严，亦是助成选举制度的公平的。唐时，考官和士子交通，还在所不禁。考官采取声誉，士子托人游扬，或竟自怀所作文字投谒，都不算犯法的事。
晚唐以后，规则逐渐加严，禁怀挟和糊名易书等制度，逐渐兴起。明清继之，考试关防，日益严密。此似不尊重人格，但利禄之途，应试者和试之者，都要作弊，事实上亦是不得不然的。
以上所说的，均系乡贡之制。至于制科，则由天子亲策，其科目系随时标出。举行与否，亦无一定。唐代故事，详见《文献通考·选举考》中。
对于科举的重视，宋甚于唐，所以改革之声，亦至宋而后起。科举之弊有二：（一）学非所用，（二）所试者系一日之短长。从经验上证明：无学者亦可弋获，真有学问者，或反见遗。对于第一弊，只须改变其所试之物即可。对于第二弊，则非兼重学校不行。不然，一个来应试的人，究曾从事于学问与否，是无从调查的。
仁宗时范仲淹的改革，便针对着这两种弊窦：（一）罢帖经、墨义，而将诗赋策论通考为去取（唐朝的进士，亦兼试帖经及策，明经亦兼试策，但人之才力有限。总只能专精一门，所以阅卷者亦只注重一种，其余的都不过敷衍了事。明清时代，应科举的人，只会做四书文，亦由于此）。（二）限定应试的人，必须在学三百日，曾经应试的人一百日。他的办法，很受时人反对，罢相未几其法即废。
