第44章 谁的现代化道路为最优(2)

第一次现代化是什么，从产业结构和人口空间形式看，就是经济的非农业化和人口的城市化。而劳动力从农业和农村向非农产业和城市集中，除了户籍和就业外，人口的流动、迁移和居住，毫无疑问，是人口城市化，也即现代化过程中最重要的问题，并且与其关联的土地制度，又成了人口流动、迁移和居住的重要影响因素。大量的学术和政策研究在分析城市化进程时，假定农村向城市转移的人口有了收入，居住问题自然就解决了，从而忽视了城市化中新移民的居住成本和制度等障碍大小的问题，以及衍生的贫民窟、人口城乡间剧烈钟摆式流动、农村人口迅速老龄化这样的复杂的长期性的经济和社会问题。

（一）东亚城市化过程中的土地和住房制度

这里我们主要探讨韩国和台湾地区的情况。

１、土地制度

韩国和台湾地区的农村劳动力人口城市化，与其土地资源、土地制度和居住方式密切相关。从韩国和土地制度看，韩国战后到１９６０年期间，一是将接收的占农地面积１３．４％的日本官民所有的土地，分配给了本国无地农民；二是１９４９年实施土地改革，政府以低廉的价格收购了３公顷以上的土地，以更低廉的价格卖给佃农。但是，到了韩国工业化加速的阶段，这种分散的土地制度与大量农户放弃农业，并且小农经济不宜进行农业的现代化，１９６１年到１９９３年，韩国政府对农地占有和流转进行了一系列的修改，鼓励进城的农民流转土地，以利于土地的规模经营。１９９４年到１９９７年，政府进一步放宽土地买卖和租赁的限制，在农业振兴区内鼓励农户有更大规模的土地，并允许建立拥有土地上限为１００公顷的农业法人。对愿意将农地出售和出租（５年以上）给农业大户的６５岁以上的农民，政府给以补贴。

蒋家父子到台湾后，也进行了土地制度的改革，先将地主的地租压得很低，再以租金的２．５倍从地主手中强制收购，平价转手卖给无地和少地的农民。政府没有钱收购地主的地，就用国有公司的股票顶帐；而农民没有钱购买土地，可以申请无息贷款，分十年还清。台湾开始时，严格限制农用地转为非农业建设用地，但农地可以流转给农民；后来随着工业化的进程，一部分农用地要向非农业建设分配，但是，严格按照建设规划进行，然而，转为非农业用地的，一半充公，用于城市道路、绿地、学校和医院等。另外，土地交易增值１００％的，４０％归公；２００％以上的，５０％归公；３００％以上的，６０％归公。而且，所得税率是累进的，增值越高，纳税越多。

但是，总的来看，韩国和台湾在工业化进程中，都看到了小农经济与农业现代化规模经营的矛盾，并且大量的农村人口持续地向城市转移，养儿保障和土地保障，逐步地退出农民的生活保障，代之以现代的社会保障。同时，鼓励农民流转土地给种粮大户，以实现农民进城，农地集中为特征的城市化和农业现代化。

韩国进行了新农村建设，台湾地区进行了富丽新农村和新农业运动。但是，这并不意味着农村人口不向城市流动了，而是农村道路建设和农村教育发展后，中青年更加多地向城市迁移。韩国和台湾地区农村人口城市化的速度要远比拉美、印度、中国快得多。到２００８年，韩国总人口为４８５０万，由于有老人和小孩，并且妇女需要在家照顾孩子，韩国劳动人口为２４３５万，劳动人口中７．２％从事农业，２５．１％从事工业，６７．７％从事服务业。台湾总人口为２２９７万，其中劳动力为１０８５万，劳动力中有５．１％从事农业，３６．８％从事工业，５８％的人从事制造业。

２、住房制度

实际上，除了农村劳动力和人口自由迁移和较为宽松的户籍制度外，影响农民进城工作并且留得下的最关键因素是居住成本。韩国和台湾在这方面都有其重要的经验。一是进城的农民可以通过出售和出租自己的农地，包括宅基地，用其收入购买城市中的住宅；二是韩国和台湾地区的农民，其兼业化程度较高，并且土地出租和买卖等财产性收入毕生较大；三是在经济的高成长阶段，韩国和台湾地区居民，包括进城的农民，其收入增长速度较快，劳动在ＧＤＰ中的分配比重较高，使迁移到城市中的新市民，有住宅的购买能力。

另外，政府所做的工作是，增加住宅的供应，控制土地和住宅的价格，打击土地和住宅投机，并且供应保障性住房。２０世纪６０年代，韩国政府将住房建设纳入国家发展规划，并作了相应的机构与制度设置。但是，一五规划（１９６２－　１９６６年）期间，公共部门投资仅占住房投资总额的８．８％；二五规划（１９６７－１９７１年）期间，公共投资仅占住房投资总额的１３．８％。到了７０年代，随着城市化急速展开与住房需求的增大，政府专门制定《住宅建设十年规划（１９７２－１９８１年）》，计划在１０年内建设供给２５０万套住房。在制度建设上，政府制定了《住宅建设促进法》（１９７２年），并于１９７６年和１９７８年分别制定《城市再开发法》和《有关住宅供给规定》，对住房建设相关制度进行强化。８０年代以后，韩国住房政策中社会理念逐渐增强，开始注重缩短贫富差距，建立公平社会的目标。政府除供给住房外，在五五规划（１９８２－１９８６年）期间，开始提供租赁用住宅，制定了《租赁住宅建设促进法》，促进租赁住房建设。六五规划（１９８７－１９９１年）期间，为强化租赁用住房建设，设立租赁住房管理工团，在税制上实行优惠政策，并且为租赁住房建设提供大量土地。９０年代，政府相继推出《住宅２００万户建设规划（１９８８－１９９２年）》和《新经济五年规划（１９９３－１９９７年）》。两次规划期间共建房５８４万户，使韩国住房普及率大大提高。９０年代末，针对住房价格因金融危机影响而大幅跌落的状况，政府作出相应政策调整，包括放宽住房管制，对首都圈地域的住房出让价实施自由化；扩大金融与税制支援，对新购住房减免登记税；积极促进将住房部门与资本市场相联系的抵押债券流动化制度等。在这些政策带动下，韩国的住宅市场进入了复苏与繁荣期。特别是从２０００年至２００２年，住宅建设以年均１８．４％的速度逐年增加，２００２年住宅供应总量达到６７万套左右，比２００１年增加了大约２８％。

韩国政府一直控制着房价水平与居民的购买能力相适应。７０年代末，韩国住房价格急速攀升。１９７８年，政府分别制定了规范住房供给条件与方法的《有关稳定住宅价格、抑制投机、供给住宅的规定》，以及《抑制房地产投机及供给对策》，采取土地交易许可及申报制度，扩大标准地价告示地域等众多抑制投机对策。同时，政府引进住房出让价上限制度，将新住房价格控制在一定水平之下。８０年代初期，政府针对住房经济过热状况也曾采取过一定的抑制政策，如１９８３年对民营住房实施债券购买制度等。这些政策的实施使韩国房产价格至８０年代中期趋于稳定。到８０年代末期，土地投机因汉城奥运会的举办而日益猖獗。为应对这种局面，１９８８年，政府通过“８·１０措施”，采取了房地产检印契约制度和地价公告制度。

台湾在战后工业化与城市化的过程中，住宅政策可说是住宅的商品化过程，房地产采市场化走向，走的是美国模式。台湾５０年代初后的四十年，经济快速成长并大幅提升国民人均所得，刺激民众住宅量的需求，住宅供应方面主要由民间市场主导，政府担任的角色极为有限。台湾的住宅租赁市场发育不足，加上中华民族有置自有屋的习惯，使２０世纪９０年代末时，居民住宅自有率高达８２．２％。开始的时候，由于地价较低，居民的收入增长较快，加上农民兼业，２０世纪８０年代以前，进城新市民的住宅问题解决得还算比较好。８０年代以后，房地产市场在低谷和繁荣之间循环，房地产的这种投机，使得台湾的房地产昂贵起来。然而，不论怎么说，美国模式至少使台湾在石油危机之前，让社会的大部分人口，透过住宅市场取得了有私人所有权的住宅。

（二）拉美和印度城市化过程中的土地制度和居住模式

拉美和印度土地制度与解决城市化过程中的居住模式，与东亚又有着较大的不同。东亚一些国家和地区虽然在城市化的过程中，也出现了“贫民窟”，但是，随着的经济的发展和人民收入水平的提高，以及政府压低地价和房价，逐步消除了“贫民窟”现象。而拉美同样与韩国和台湾一样，土地是私有的，居住模式却是程度不同地存在着大面积的“贫民窟”，特别是印度，“贫民窟”成了低成本解决农村人口进城居住，即城市化的一种主要方式。

１、土地制度

拉美和印度土地一般为私有，也有国有和社区所有土地，但是土地私有为基础的制度。拉美的土地制度，从历史上讲，是白人殖民掠夺当地土著人土地形成的，为土地庄园封建和劳动黑人奴隶制。战后，除了墨西哥、古巴、玻利维亚少数几个国家在过去进行了激烈的土地改革外，大多数维持了原来的大地产制，占农村人口比例很小的大庄园主拥有大部分的土地。大地产制（又称大庄园制）　是一种将大片土地集中于少数人手中的制度。这种制度一直是拉美土地制度的主要特征，短期内难以触动。另一方面，拉美的工业化、城市化进程起步比亚洲还要早一些，大规模农业土地有利于农业的现代化，加上过去的大地主庄园土地制度的改革在一些国家中面临阻力，巴西、阿根廷等国家的土地没有象东亚和中国大陆那样均田地。于是，无地和少地的农村人口大量地向城市转移，而拉美在工业化开始的时候，重视重工业和大企业的发展，使农村劳动力就业的容量狭小，进城新移民收入增长缓慢，使他们中的许多人没有能力购买正规的商品住宅。

印度１９４７年国家独立后，对土地进行了三项改革，一是废除原英国殖民统治者将地承包给“柴明达尔”，即中介人，他们向政府交税，再由他们转包给农民耕种的体制，废除这种体制的土地面积占全国耕地面积的５７％。二是推行租佃制改革：其中有限制地主向佃农征收租金的比率为１／４，或者１／５，但是，这项改革基本失败；还有保障佃农的耕地佃耕权，防止地主随意将佃农从土地上驱赶出去，使他们失去土地，然而，这项改革大约保证了６０％的佃农没有被驱赶，只能是部分成功；再有就是实施土地最高拥有限额法，即地主拥有土地的面积不得超过国家规定的１９到３２４英亩的面积，各邦的规定不一，这项改革持续了３０余年之久，在分散地权方面基本获得了成功，但是将政府集中的土地分配给下层农民的改革，未能获得全部成功。然而，印度的土地制度改革，即有有利的一面，也有消极的一面。有利的是，一部分农民获得了土地，限制了交租剥削的程度，特别是瓦解了封建经济体制，在工业化初一定程度上解放了农业生产力，并促进了社会的公平；消极的一面是，小规模经营，抑制了农业的现代化进程。

不论农业土地制度如何，随着经济的发展，一、二、三产业间比较效益的引导，劳动力成本的提高，耕地／劳动力构成的提高，是一个趋势。即越来越少的劳动力，耕种越来越多的土地。其过程就是土地必然地要集中，要规模经营；小农经济必然地难以为继，要大量破产；农业人口的生计在农业中难以为继，需要向第二和第三产业转移，农村人口需要向城市转移。这是人类社会不可抗拒的经济和社会发展规律。

２、拉美和印度城市化进程中的贫民窟居住方式

拉美国家在２０世纪５０年代，大量的农民失去土地，被迫进入城市，由于工业对劳动力的吸收能力有限，大量的无法就业者依靠“非正规部门”就业，结果城市的贫困现象迅速增加，大量的迁移人口住进贫民窟。１９８０年，拉美城市中生活在贫困线以下的人口为６２９０万人，比农村贫困人口（７３００万）少大约１０００万人，到１９９０年，城市贫困人口（１．３５４万人）是农村贫困人口（７３９０万人）的１．８倍。这些移民通常是几经周折之后最终落脚于大城市的，特别是各国首都。１９５０－１９８０年墨西哥城人口由不足３００万增加到１５００万；里约热内卢人口由２９０万增至１０７０万。这种超常速度的城市化进程给城市就业造成了巨大压力。同时，因城市基础设施、生活服务条件等不能及时地满足和适应大量聚集人口的需要，引发了一系列社会、经济问题。诸如城市人口膨胀、住宅紧张、交通拥挤、犯罪率上升、环境恶化等等。这些城市中相当多的一部分居民住在贫民窟。２０世纪６０年代末、７０年代初，墨西哥的墨西哥城中居住在贫民窟的居民占４６％；阿根廷的布宜诺斯艾利斯占５０％；哥伦比亚的圣菲波哥大占６０％。

印度的城市化进程较慢，从２０世纪５０年代初启动工业化以来，农业劳动力份额下降十分缓慢。１９５１年到１９８１年的３０年间，农业劳动力的份额从７２．１％下降到７０．６％，平均每１５年下降幅度还不到１个百分点。农业劳动力的绝对人数却增加了１．１３倍，平均每１５年增长幅度超过了５０％。土地面积的不变和农业人口的增多，加速了小农经济的破产，加上印度人口众多，向城市转移，而城市中由于小企业发展缓慢，导致就业困难和居住的支付能力低下，使贫民窟局面比拉美地区更加严峻。贫民窟或棚屋居民已经变成印度城市风景不可回避的一部分。由于靠近工作场所的住房不易得到、土地的高成本、无力支付房租等因素迫使数千万城市居民在贫民窟栖身。这些贫民窟的条件是可怕的，缺乏自来水供应、电力、洗澡房和厕所等基本的设施。

由于贫民窟占地者增加速度远高于城市物质环境改善的速度，它们正作为城市居住的支配形式出现。２０世纪８０年代的一项研究表明，在加尔各答２／５以上的家庭只有一间房，甚至没有，大约２０万人在其生命中有一段时间，居住在公共人行道上，估计１７５万－２００万人住在被称为ｂｕｓｔｅｅｓ的单层棚屋中。在孟买，６０万人住在棚屋中，更多的人住在多层的出租屋中。印度城镇总人口的１／５住在贫民窟或私搭乱建房中。印度大部分城市的贫民窟人口大约占各城市总人口的２０％－３０％。进入９０年代后，这种状况并没有得到有效的改变，有研究显示，到１９９０年，在印度最大的四个城市：孟买、加尔各答、德里、钦奈（马德拉斯）中，居住在贫民窟中的人口分别高达４２％、４０％、３８％和３９％。２０００年的一项研究表明，印度大城市中的贫民窟人口仍高达３２００万人。

（三）东亚和拉美及印度居住模式的比较

在这里要评论一下的是，东亚这些国家和地区的结构转型过程中，农村的土地是私有的，国家不能强制征用农村农民的土地，他们的土地可以作为资产，可以入股、出售、抵押融资、出租，因此，有了农民创业的资本来源；城市建设开发商所用土地，向农村农民购买，城市内部土地的分配，以及功能分区，有严格的城市规模的约束；一些到城市的农村居民，可以将其土地出售，或者出租给其他土地使用者，土地得到了较为规模化的经营；农民绝大部分最后转移到了城市，在城市中工作，或者创业，有了收入，在城市中购买了住房；早期小农破产到城市周围形成的贫民窟逐步地随着经济的发展，政府财力的积累和居民收入的提高，被拆除和改造；向城镇转移的大量的劳动力，大部分先是被具有出口比较优势的制造业所吸收，再后来工业和农业中的剩余出来的劳动力又被服务业所吸收，而且组织形式是大量的中小企业。其格局是，城市周围基本没有了贫民窟，城镇的原居民和转移进入城镇的居民，都安居乐业。这就是东亚土地制度与城市化的格局。