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第44章 谁的现代化道路为最优(2)

第一次现代化是什么,从产业结构和人口空间形式看,就是经济的非农业化和人口的城市化。而劳动力从农业和农村向非农产业和城市集中,除了户籍和就业外,人口的流动、迁移和居住,毫无疑问,是人口城市化,也即现代化过程中最重要的问题,并且与其关联的土地制度,又成了人口流动、迁移和居住的重要影响因素。大量的学术和政策研究在分析城市化进程时,假定农村向城市转移的人口有了收入,居住问题自然就解决了,从而忽视了城市化中新移民的居住成本和制度等障碍大小的问题,以及衍生的贫民窟、人口城乡间剧烈钟摆式流动、农村人口迅速老龄化这样的复杂的长期性的经济和社会问题。

(一)东亚城市化过程中的土地和住房制度

这里我们主要探讨韩国和台湾地区的情况。

1、土地制度

韩国和台湾地区的农村劳动力人口城市化,与其土地资源、土地制度和居住方式密切相关。从韩国和土地制度看,韩国战后到1960年期间,一是将接收的占农地面积13.4%的日本官民所有的土地,分配给了本国无地农民;二是1949年实施土地改革,政府以低廉的价格收购了3公顷以上的土地,以更低廉的价格卖给佃农。但是,到了韩国工业化加速的阶段,这种分散的土地制度与大量农户放弃农业,并且小农经济不宜进行农业的现代化,1961年到1993年,韩国政府对农地占有和流转进行了一系列的修改,鼓励进城的农民流转土地,以利于土地的规模经营。1994年到1997年,政府进一步放宽土地买卖和租赁的限制,在农业振兴区内鼓励农户有更大规模的土地,并允许建立拥有土地上限为100公顷的农业法人。对愿意将农地出售和出租(5年以上)给农业大户的65岁以上的农民,政府给以补贴。

蒋家父子到台湾后,也进行了土地制度的改革,先将地主的地租压得很低,再以租金的2.5倍从地主手中强制收购,平价转手卖给无地和少地的农民。政府没有钱收购地主的地,就用国有公司的股票顶帐;而农民没有钱购买土地,可以申请无息贷款,分十年还清。台湾开始时,严格限制农用地转为非农业建设用地,但农地可以流转给农民;后来随着工业化的进程,一部分农用地要向非农业建设分配,但是,严格按照建设规划进行,然而,转为非农业用地的,一半充公,用于城市道路、绿地、学校和医院等。另外,土地交易增值100%的,40%归公;200%以上的,50%归公;300%以上的,60%归公。而且,所得税率是累进的,增值越高,纳税越多。

但是,总的来看,韩国和台湾在工业化进程中,都看到了小农经济与农业现代化规模经营的矛盾,并且大量的农村人口持续地向城市转移,养儿保障和土地保障,逐步地退出农民的生活保障,代之以现代的社会保障。同时,鼓励农民流转土地给种粮大户,以实现农民进城,农地集中为特征的城市化和农业现代化。

韩国进行了新农村建设,台湾地区进行了富丽新农村和新农业运动。但是,这并不意味着农村人口不向城市流动了,而是农村道路建设和农村教育发展后,中青年更加多地向城市迁移。韩国和台湾地区农村人口城市化的速度要远比拉美、印度、中国快得多。到2008年,韩国总人口为4850万,由于有老人和小孩,并且妇女需要在家照顾孩子,韩国劳动人口为2435万,劳动人口中7.2%从事农业,25.1%从事工业,67.7%从事服务业。台湾总人口为2297万,其中劳动力为1085万,劳动力中有5.1%从事农业,36.8%从事工业,58%的人从事制造业。

2、住房制度

实际上,除了农村劳动力和人口自由迁移和较为宽松的户籍制度外,影响农民进城工作并且留得下的最关键因素是居住成本。韩国和台湾在这方面都有其重要的经验。一是进城的农民可以通过出售和出租自己的农地,包括宅基地,用其收入购买城市中的住宅;二是韩国和台湾地区的农民,其兼业化程度较高,并且土地出租和买卖等财产性收入毕生较大;三是在经济的高成长阶段,韩国和台湾地区居民,包括进城的农民,其收入增长速度较快,劳动在GDP中的分配比重较高,使迁移到城市中的新市民,有住宅的购买能力。

另外,政府所做的工作是,增加住宅的供应,控制土地和住宅的价格,打击土地和住宅投机,并且供应保障性住房。20世纪60年代,韩国政府将住房建设纳入国家发展规划,并作了相应的机构与制度设置。但是,一五规划(1962- 1966年)期间,公共部门投资仅占住房投资总额的8.8%;二五规划(1967-1971年)期间,公共投资仅占住房投资总额的13.8%。到了70年代,随着城市化急速展开与住房需求的增大,政府专门制定《住宅建设十年规划(1972-1981年)》,计划在10年内建设供给250万套住房。在制度建设上,政府制定了《住宅建设促进法》(1972年),并于1976年和1978年分别制定《城市再开发法》和《有关住宅供给规定》,对住房建设相关制度进行强化。80年代以后,韩国住房政策中社会理念逐渐增强,开始注重缩短贫富差距,建立公平社会的目标。政府除供给住房外,在五五规划(1982-1986年)期间,开始提供租赁用住宅,制定了《租赁住宅建设促进法》,促进租赁住房建设。六五规划(1987-1991年)期间,为强化租赁用住房建设,设立租赁住房管理工团,在税制上实行优惠政策,并且为租赁住房建设提供大量土地。90年代,政府相继推出《住宅200万户建设规划(1988-1992年)》和《新经济五年规划(1993-1997年)》。两次规划期间共建房584万户,使韩国住房普及率大大提高。90年代末,针对住房价格因金融危机影响而大幅跌落的状况,政府作出相应政策调整,包括放宽住房管制,对首都圈地域的住房出让价实施自由化;扩大金融与税制支援,对新购住房减免登记税;积极促进将住房部门与资本市场相联系的抵押债券流动化制度等。在这些政策带动下,韩国的住宅市场进入了复苏与繁荣期。特别是从2000年至2002年,住宅建设以年均18.4%的速度逐年增加,2002年住宅供应总量达到67万套左右,比2001年增加了大约28%。

韩国政府一直控制着房价水平与居民的购买能力相适应。70年代末,韩国住房价格急速攀升。1978年,政府分别制定了规范住房供给条件与方法的《有关稳定住宅价格、抑制投机、供给住宅的规定》,以及《抑制房地产投机及供给对策》,采取土地交易许可及申报制度,扩大标准地价告示地域等众多抑制投机对策。同时,政府引进住房出让价上限制度,将新住房价格控制在一定水平之下。80年代初期,政府针对住房经济过热状况也曾采取过一定的抑制政策,如1983年对民营住房实施债券购买制度等。这些政策的实施使韩国房产价格至80年代中期趋于稳定。到80年代末期,土地投机因汉城奥运会的举办而日益猖獗。为应对这种局面,1988年,政府通过“8·10措施”,采取了房地产检印契约制度和地价公告制度。

台湾在战后工业化与城市化的过程中,住宅政策可说是住宅的商品化过程,房地产采市场化走向,走的是美国模式。台湾50年代初后的四十年,经济快速成长并大幅提升国民人均所得,刺激民众住宅量的需求,住宅供应方面主要由民间市场主导,政府担任的角色极为有限。台湾的住宅租赁市场发育不足,加上中华民族有置自有屋的习惯,使20世纪90年代末时,居民住宅自有率高达82.2%。开始的时候,由于地价较低,居民的收入增长较快,加上农民兼业,20世纪80年代以前,进城新市民的住宅问题解决得还算比较好。80年代以后,房地产市场在低谷和繁荣之间循环,房地产的这种投机,使得台湾的房地产昂贵起来。然而,不论怎么说,美国模式至少使台湾在石油危机之前,让社会的大部分人口,透过住宅市场取得了有私人所有权的住宅。

(二)拉美和印度城市化过程中的土地制度和居住模式

拉美和印度土地制度与解决城市化过程中的居住模式,与东亚又有着较大的不同。东亚一些国家和地区虽然在城市化的过程中,也出现了“贫民窟”,但是,随着的经济的发展和人民收入水平的提高,以及政府压低地价和房价,逐步消除了“贫民窟”现象。而拉美同样与韩国和台湾一样,土地是私有的,居住模式却是程度不同地存在着大面积的“贫民窟”,特别是印度,“贫民窟”成了低成本解决农村人口进城居住,即城市化的一种主要方式。

1、土地制度

拉美和印度土地一般为私有,也有国有和社区所有土地,但是土地私有为基础的制度。拉美的土地制度,从历史上讲,是白人殖民掠夺当地土著人土地形成的,为土地庄园封建和劳动黑人奴隶制。战后,除了墨西哥、古巴、玻利维亚少数几个国家在过去进行了激烈的土地改革外,大多数维持了原来的大地产制,占农村人口比例很小的大庄园主拥有大部分的土地。大地产制(又称大庄园制) 是一种将大片土地集中于少数人手中的制度。这种制度一直是拉美土地制度的主要特征,短期内难以触动。另一方面,拉美的工业化、城市化进程起步比亚洲还要早一些,大规模农业土地有利于农业的现代化,加上过去的大地主庄园土地制度的改革在一些国家中面临阻力,巴西、阿根廷等国家的土地没有象东亚和中国大陆那样均田地。于是,无地和少地的农村人口大量地向城市转移,而拉美在工业化开始的时候,重视重工业和大企业的发展,使农村劳动力就业的容量狭小,进城新移民收入增长缓慢,使他们中的许多人没有能力购买正规的商品住宅。

印度1947年国家独立后,对土地进行了三项改革,一是废除原英国殖民统治者将地承包给“柴明达尔”,即中介人,他们向政府交税,再由他们转包给农民耕种的体制,废除这种体制的土地面积占全国耕地面积的57%。二是推行租佃制改革:其中有限制地主向佃农征收租金的比率为1/4,或者1/5,但是,这项改革基本失败;还有保障佃农的耕地佃耕权,防止地主随意将佃农从土地上驱赶出去,使他们失去土地,然而,这项改革大约保证了60%的佃农没有被驱赶,只能是部分成功;再有就是实施土地最高拥有限额法,即地主拥有土地的面积不得超过国家规定的19到324英亩的面积,各邦的规定不一,这项改革持续了30余年之久,在分散地权方面基本获得了成功,但是将政府集中的土地分配给下层农民的改革,未能获得全部成功。然而,印度的土地制度改革,即有有利的一面,也有消极的一面。有利的是,一部分农民获得了土地,限制了交租剥削的程度,特别是瓦解了封建经济体制,在工业化初一定程度上解放了农业生产力,并促进了社会的公平;消极的一面是,小规模经营,抑制了农业的现代化进程。

不论农业土地制度如何,随着经济的发展,一、二、三产业间比较效益的引导,劳动力成本的提高,耕地/劳动力构成的提高,是一个趋势。即越来越少的劳动力,耕种越来越多的土地。其过程就是土地必然地要集中,要规模经营;小农经济必然地难以为继,要大量破产;农业人口的生计在农业中难以为继,需要向第二和第三产业转移,农村人口需要向城市转移。这是人类社会不可抗拒的经济和社会发展规律。

2、拉美和印度城市化进程中的贫民窟居住方式

拉美国家在20世纪50年代,大量的农民失去土地,被迫进入城市,由于工业对劳动力的吸收能力有限,大量的无法就业者依靠“非正规部门”就业,结果城市的贫困现象迅速增加,大量的迁移人口住进贫民窟。1980年,拉美城市中生活在贫困线以下的人口为6290万人,比农村贫困人口(7300万)少大约1000万人,到1990年,城市贫困人口(1.354万人)是农村贫困人口(7390万人)的1.8倍。这些移民通常是几经周折之后最终落脚于大城市的,特别是各国首都。1950-1980年墨西哥城人口由不足300万增加到1500万;里约热内卢人口由290万增至1070万。这种超常速度的城市化进程给城市就业造成了巨大压力。同时,因城市基础设施、生活服务条件等不能及时地满足和适应大量聚集人口的需要,引发了一系列社会、经济问题。诸如城市人口膨胀、住宅紧张、交通拥挤、犯罪率上升、环境恶化等等。这些城市中相当多的一部分居民住在贫民窟。20世纪60年代末、70年代初,墨西哥的墨西哥城中居住在贫民窟的居民占46%;阿根廷的布宜诺斯艾利斯占50%;哥伦比亚的圣菲波哥大占60%。

印度的城市化进程较慢,从20世纪50年代初启动工业化以来,农业劳动力份额下降十分缓慢。1951年到1981年的30年间,农业劳动力的份额从72.1%下降到70.6%,平均每15年下降幅度还不到1个百分点。农业劳动力的绝对人数却增加了1.13倍,平均每15年增长幅度超过了50%。土地面积的不变和农业人口的增多,加速了小农经济的破产,加上印度人口众多,向城市转移,而城市中由于小企业发展缓慢,导致就业困难和居住的支付能力低下,使贫民窟局面比拉美地区更加严峻。贫民窟或棚屋居民已经变成印度城市风景不可回避的一部分。由于靠近工作场所的住房不易得到、土地的高成本、无力支付房租等因素迫使数千万城市居民在贫民窟栖身。这些贫民窟的条件是可怕的,缺乏自来水供应、电力、洗澡房和厕所等基本的设施。

由于贫民窟占地者增加速度远高于城市物质环境改善的速度,它们正作为城市居住的支配形式出现。20世纪80年代的一项研究表明,在加尔各答2/5以上的家庭只有一间房,甚至没有,大约20万人在其生命中有一段时间,居住在公共人行道上,估计175万-200万人住在被称为bustees的单层棚屋中。在孟买,60万人住在棚屋中,更多的人住在多层的出租屋中。印度城镇总人口的1/5住在贫民窟或私搭乱建房中。印度大部分城市的贫民窟人口大约占各城市总人口的20%-30%。进入90年代后,这种状况并没有得到有效的改变,有研究显示,到1990年,在印度最大的四个城市:孟买、加尔各答、德里、钦奈(马德拉斯)中,居住在贫民窟中的人口分别高达42%、40%、38%和39%。2000年的一项研究表明,印度大城市中的贫民窟人口仍高达3200万人。

(三)东亚和拉美及印度居住模式的比较

在这里要评论一下的是,东亚这些国家和地区的结构转型过程中,农村的土地是私有的,国家不能强制征用农村农民的土地,他们的土地可以作为资产,可以入股、出售、抵押融资、出租,因此,有了农民创业的资本来源;城市建设开发商所用土地,向农村农民购买,城市内部土地的分配,以及功能分区,有严格的城市规模的约束;一些到城市的农村居民,可以将其土地出售,或者出租给其他土地使用者,土地得到了较为规模化的经营;农民绝大部分最后转移到了城市,在城市中工作,或者创业,有了收入,在城市中购买了住房;早期小农破产到城市周围形成的贫民窟逐步地随着经济的发展,政府财力的积累和居民收入的提高,被拆除和改造;向城镇转移的大量的劳动力,大部分先是被具有出口比较优势的制造业所吸收,再后来工业和农业中的剩余出来的劳动力又被服务业所吸收,而且组织形式是大量的中小企业。其格局是,城市周围基本没有了贫民窟,城镇的原居民和转移进入城镇的居民,都安居乐业。这就是东亚土地制度与城市化的格局。

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