宋代的中央机构,从框架上来看,是从唐代临摹下来的。唐代有的机构它都有,而且从表面上看也没有太大变化,但实际权力格局和具体运行机制却大相径庭,严重的名不符实。正式机构是一套,附加机构又是一套,往往附加机构才是真正负责的机关。一个机构的负责人,往往不负责本机关的事务,却去管另一个机关的事情。形成了叠床架屋、彼此纠缠的官僚体系。
1.宰相及其官属
宋代的宰相制度有两次大的变动。在北宋开初的100多年,以同中书门下平章事为宰相,参知政事为副相。中书门下作为宰相的属衙,有别于中书省和门下省单独存在。宋神宗元丰改制(王安石变法)之后,回到唐朝制度上,以三省副长官为宰相,但实际上的宰相则是尚书省的左右仆射兼中书和门下省的侍郎。三省领导机构已经合而为一,直接领导原尚书省下辖的作为执行机关的六部。王安石变法失败后,“新法”虽然被废,但这种体制实际上一直延续了下来。到了南宋,将左右仆射改称左右丞相,结构其实还是元丰体制。宋初宰相员额从一人到三人不等,参知政事二员到四员不等,但最多的时候,还是二正二副,即两个宰相和两个参知政事。元丰改制,将副相去掉,南宋又恢复了宋初的旧貌。
宋初100多年,中书门下是事实上的“宰相府”,宋人称之为“政府”,其属员人称“宰属”。中书门下的直属机构有五房,计有孔目房(书记处)、吏房、户房、兵礼房和刑房,每房设堂后官三人。堂后官又称堂吏,开始的时候,由于中书门下不算正式机构,所以由吏员担任,随后发现堂后官权责甚重,时常弄权,于是改由朝廷命官担任。元丰改制后,宰相的下属机构跟唐朝一样,由中书门下的属员充任。
2.三司使
三司是五代军阀体制下的产物。那时的文官体系,已经蜕化成税收的机器,所以,唐代处于官僚结构第二等级的户部所辖的财政事务被集中整合起来,成立三司,即所谓铁盐、度支、户部,以加强征收赋税和财政收入管理的职能,也就是加强对民间的搜刮。三司的负责人即三司使。这种制度被宋朝继承下来,而且发扬光大,一时间成为管理国家经济的中心。其敛财能力,不仅五代不能比,就是汉唐盛世,也不及其十分之一。宋代商品经济发达,各种商税以及相关税的征收额度,在宋代达到了空前绝后的地步,大大超过来自农业的收入。凡诸铁盐、酒茶、丝绢,以及工场、店铺、行商、过渡的各种税费,无一漏网。正因为如此,朝廷才可以支持庞大的官僚机构,供养超过百万的常备军,以及年复一年地向北方少数民族政权交纳钱帛。三司使权力之重,有时甚至超过宰相,被人称为“计相”。
三司下辖三司:铁盐司,度支司和户部(此户部非尚书省的户部,那个户部仍然存在,但已经无事可管),每司下设支司,当时称为“案”。
铁盐司下设七案:兵案、胄案、商税案、都盐案、茶案、铁案、设案。需要说明的是,其中的设案主要是负责朝廷每旬的设宴以及宴席所有的相关费用;兵案除了管理军队士兵和军官的薪饷之外,还要负责各地吏员的升补考核,以及刑狱、捕盗、甚至造船事务;胄案除了负责兵器制造外,还负责维修河渠;铁案负责所有矿产的开采冶炼,或者是负责民间矿产冶炼的税收。
度支司下设八案:赏给案、钱帛案、粮料案、常平案、发运案、骑案、斛斗案、百官案。其中常平案负责各地的常平仓,即平籴,就是各地丰歉年的粮食调剂事务;钱帛案负责军队的春冬衣、百官的俸禄;粮料案负责军队的粮料(牲口口粮)、各地粮草的出纳、部分的漕运和商人的飞钱;发运案负责大部分的漕运,一部分的商旅税;骑案负责国家马匹牛羊饲养、购买事务;斛斗案负责仓储;百官案负责在京官员的俸料钱、祭祀的礼物、各地驿站的供给。
户部司下有六案:户税案、上供案、修造案、曲案、衣粮案、两税案。其中,两税案负责夏、秋两税;上供案负责各地上供钱帛;修造案负责京城的工程以及某些官营手工业;曲案负责酒的制作或者购买;衣粮案负责军队管理部门的衣粮盐茶等项东西的供给。
除此以外,三司还设有一批附属机关,负责催促、监督、复核以及受理投诉等项事宜。
三司是一个几乎无所不管的部门,它的职权范围涉及了原来兵部、户部、工部以及吏部、礼部的事务,甚至连监察部门的职权也受到了侵犯。而且,它还包办了地方州县的所有财政事务,控制着地方政府的命脉。所有的州县政府实际上都变成了它的执行机关。事务之庞杂,机构之庞大,前所未有。但是,需要特别指出的是,宋代三司虽然看起来对经济无所不管,但实际上,除了征收赋税之外,在多数情况下,并不采用直接行政管理的方式处理所辖事务,而多采用发包给商人的形式管理,由特定的商人出面代征代管。这样的方式一方面促进了宋代市场经济的发展,一方面也导致了权力经济的发达,助长了官僚机构的腐败和低效。
在前现代的条件下,政府在经济管理方面权力过分集中,虽然在开始的时候能最大限度地增加中央政府的财政能力,但时间长了以后,势必导致机构的过分臃肿,行政效率的超常低下。以至于积压十多年的账簿没有处理,官吏贪污腐败严重,影响到了官僚系统的全局。更重要的是,三司这种垄断全国经济命脉的局面,不符合宋朝统治者分权制衡、防止任何一种势力坐大的建国理念,所以,非改不可。元丰改制后,将三司侵夺各部门的职权重新归还给了各部,其中最主要的财政权归属户部。三司这个一度凌驾于各个政府机关之上的庞然大物,终于寿终正寝。
3.三省六部
自唐朝三省长官集中政事堂办公、形成事实上的宰相衙门以后,六部就成为主要的行政执行机关。宋朝的三省六部都是齐全的,但在宋初百年中,基本上没有什么事做。三省虚置还情有可原,但六部无事可做,无论如何都是制度的一大倒退。
三省在元丰改制前,机构都存在,但没有任何权限。三省长官虽然官位犹存,但很少委任,实际是空衔虚置。门下省的副长官是门下侍郎,但管理门下省衙门的却不是门下侍郎,而是另派一个门下省的属员给事中“判门下省事”来负责。中书省也是如此,中书侍郎不管事,管事(实际上就是看看衙门)的是一名中书舍人担任“判中书省事”。尚书省自然更不例外,省内的副长官左右仆射不管事,另派一个“权判尚书都省事”来看摊。不仅如此,在三省之外,还设有门下后省、中书后省以及尚书都省,床上加床,除了安置人员,什么事也没有。
元丰改制以后,原来中书门下的机构撤销,全部分派到门下、中书两省,三省合一,负责长官变成宰相,而中书、门下两省变成事实上的宰相附属机构。
宋朝初年,六部二十四司机构都在,但全系虚置。在吏部之外,陆续添设“流内铨”(负责流内官员的铨选)、审官东院、审官西院、三班院,分担原来吏部负责的官员选拔、考核、升迁事务,其中,有一部分的事务已经被三司侵夺。吏部的尚书、侍郎虽在,但负责看摊的却是“判吏部事”二人。元丰改制之后,这些附加的各种院全部撤销,人员职事重归吏部。
户部的情况稍有不同。由于三司已经另设户部,将职权全部拿走,所以,宋初尚书省下面的户部,只负责多少年都不来一个的海外贡品的管理。跟吏部一样,户部也另派“判户部事”一员看摊。元丰改制,将原来三司的大部分职能及人员交还户部,户部重新变成一个管理财政的职能部门。
礼部跟吏部的情况一样,虽然衙门尚在,但朝廷礼仪、祭祀事务,却由另设附加机构太常礼院负责,部分的事务也被三司侵夺。礼部剩下的事务只有每三年一次的科举考试,部务也是由另行派遣的“判礼部事”负责。元丰改制后,太常礼院撤销,职事划归礼部,另外,三司也撤销了,被侵夺的职权也划了回来。
此外,兵部的事务大部分归枢密院,小部分归三司;刑部事务由三司和审刑院拿走;工部则由三司的某些部门取代,各自的部门都由另派的“判部事”负责看摊。元丰改制后,全部职权回归,变成真正意义上的职能部门。
4.枢密院
枢密院是唐朝后期设置的机构,原意是利用代表皇帝的宦官参与宰相议事,分宰相之权。五代时期,枢密院变成了军人的天下,成为凌驾于宰相之上的最高权力机构。宋代继承了枢密院体制,负责全国军政,但由文官负责,非文人科第出身不能做枢密使。同时,枢密使和副使位列宰辅,与宰相一起参与军国大事的处理。这等于是,枢密院从宰相那里拿走了军政事务,而枢密使又不负责除军政以外的其他事务,两伙分别负责不同事务的宰相,最后组成一个宰相集体,共议军国大事,共同为皇帝负责。
枢密院的长官为枢密使或者知枢密院事,副长官为枢密副使、同直枢密院事、签书枢密院事、同签书枢密院事。一般都以文官担任,担任枢密院长官的人选,资格与宰相相同,比如著名的词人晏殊就做过枢密使。只有在南渡以后,为了收回战乱期间形成的驻屯大军将领的兵权,才给了韩世忠、张俊和岳飞三个武将枢密使和副使的职位。
枢密院的下属机构主要是各个房。宋初有兵、吏、户、礼等4房,后来陆续增加,最多时达到25房。此外,还有若干司,如承宣司、兵马司等,南宋时,又添设宣旨院和省马院。
5.宋代中央官制的特点
宋朝矫五代之弊,在机构设置上主要考虑权力的分散和制衡,以防止任何一个机构权力过大,使得任何人无法凭借组织的力量颠覆皇权,结果矫枉过正,形成了中国历史上机构最庞杂,人员最臃肿,效率最低下的政府体系。主要特点如下:第一,机构重叠,床上架床。比如三省之外,再设外省,有了六部,还要设与六部职权雷同的各种院。一个吏部居然附加四个机构——“流内铨”、审官东院、审官西院、三班院,来分割选官之权。作为宰相府的中书门下,和作为另一个宰辅机构的枢密院,都要设置专门对口的行政办事机关,都有兵、吏、礼、户等房,相互重叠,徒增扯皮工夫。第二,权力分散,职能混淆。明明已经职能分工相当明晰的归口职权,却被分割,谁都可以管,谁都不负责。比如工程,三司管一大部分,中书门下管一点,工部还剩一点。军事也是这样,枢密院管了大头,然后三司再管一部分,兵部还剩了个尾巴,彼此之间缺乏明确的分工。第三,机构臃肿,人员众多。各种机构只要有个衙门口,人员就会源源不断地补充进来,权力大、待遇好的机构人就更多。宋代的科举取士既宽,取人又多,必然导致僧多庙小,人满为患,虽然为患,但却坚决不肯裁人。第四,事权不一,部门官不管本部门的事,部门长官只是一种官衔,只有挂上“判某事”,才算有了具体负责的地方。第五,对于官员不信任,很少给予全权。各部门长官,往往以“知”甚至“权知”的方式任命,往往给官员一种暂时代管的暗示,令人难以尽心尽力。后来的史家说得好:宋朝“三师、三公不常置,宰相不专任三省长官,尚书、门下并列于外,又别置中书禁中,是为政事堂,与枢密对掌大政。天下财赋,内庭诸司,中外筅库,悉隶三司。中书省但掌册文、复奏、考账;门下省主乘舆八宝,朝会班位,流外考较,诸司附奏挟名而已。台、省、寺、监,官无定员,无专职,悉皆出入分莅庶务。故三省、六曹(部)、二十四司,类以他官主判,虽有正官,非敕不治本司事,事之所寄,十亡二三。故中书令、侍中、尚书令不预朝政,侍郎、给事不领省职,谏议无言责,起居不记注,中书常阙舍人,门下罕除常侍,司谏、正言,非特旨供职亦不任谏诤。至于仆射、尚书、丞、郎、员外,居其官不知其职者十常八九。”(《宋史》卷161)这样的体制,效率不可能不低,宋朝官僚机构效率之低,有一个例子可以说明。据说宋太祖曾经向有关部门要一个熏笼,几天过后没有动静,于是动了火。但是官员解释说,这种事情得经过逐级审批、下达,最后还得复奏皇上,得到最后批准,才能办理。(杨万里:《诚斋集》卷69)
元丰改制之后,从表面上看,似乎官制的弊病已经基本消除,但实质上问题并没有根本解决。首先,虽然宰相与执行机构六部之间的关系已经理顺,但枢密院与宰相之间二元结构的问题依然存在。其次,某些机构重叠的问题依然还在,比如三省的外省问题,宰相府和枢密院各自一套雷同的附属机构的问题等。最后,改制虽然合并了庙,但却没有裁和尚,机构臃肿,人浮于事的现象反而由于机构的裁并加剧了。