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第33章 隋唐的地方政府体制

1.从州县二级架构到道、州、县三级架构

南北朝时期州、郡、县的三级地方行政架构混乱不堪,作为第一级行政架构的州,已经不复有原来的规模,而作为二级架构的郡也已经名存实亡。北周虽然还是州、郡、县三级,但只有州和县地方官到任理事,而郡这一级只拿干薪不管事,实际上等于是两级架构。于是,隋朝统一后,将原来的州、郡、县三级制改为州(有时也称郡)、县两级制。隋朝有州190余,而唐则有州和府360个,州比秦汉时的郡还小得多,州一级的地方官权力小多了。割据反叛的可能性彻底消灭了,权力和地位也大大降低(秦汉时二千石位比九卿,入朝则卿相),地方做事的能力也降低了。唐朝贞观初年,唐太宗将天下州县按山川形势,分为十道。不过,在开始的时候,道只是作为一种地理区划,并没有行政意义。有时,朝廷派出巡察使臣,也不严格按道来派发。盛唐时节,鉴于州县官吏贪污腐败现象日多,于是在原来十道的基础上增为十五道,每道派监察性质的采访使一员,负责地方监察。由于常驻地方的监察官的权力,从来都有膨胀趋向,所以,到了这个时候,道已经基本构成了一级行政架构的雏形。

唐朝边境各州,凡总辖军民两政的为都督刺史。唐睿宗时,为强化边防的需要,开始出现边地节度使的名目。开元中,朝廷在边境设置安西、北庭、河西、朔方、河东、范阳、平卢、陇右、剑南九个节度使,大多由边将(都督刺史)升任,总管一方(数州)的军、政、人、财以及监察全权。“安史之乱”后,全国各地的道,均设节度使,掌握一道的全权。这样,道就成了凌驾于州之上的一级行政实体,人称“藩镇”。唐朝的行政架构,又从二级变成了三级。

2.地方政府机构

(1)道。

道这一级,实际上并不是法定的行政架构,而是在政治运作过程中形成的带有军事色彩的一级地方政府。所以,这级政府按规定没有正式的政府编制,节度使名义上也属于中央派遣来节制州县的“使节”。在藩镇盛时,各道凡有军事割据性质的,一般称节度使,其余的设观察使。这些坐镇一方的诸侯,都有中央官的名义,最高的是“同平章事”,与宰相相等,次一等的有“检校三公”、“检校尚书仆射”、“检校御史大夫”、“检校六部尚书”等等。当然,随着藩镇割据的愈演愈烈,所有中央官的头衔都变成了荣誉衔,而且愈加愈高。那些父死子继的藩镇,当政权交替时,必然要求中央政府重新将这些头衔再行颁给继承者,否则就会公开叛乱否认中央政府的宗主权。当然,在一般情况下,为了息事宁人,中央政府都会将这些头衔给这些割据者,作为羁縻的一种手段,维持上下的平安。而割据者由于自身生存合法性的理由(担心其他割据者的觊觎,来自下面的骚动等等),也需要来自中央政府的认可,而这些头衔就意味着中央的承认,所以必须争取到手。

节度使一般要在所辖州中,选择一个富足坚固的州城作为驻节地。在城里修建一座牙城(古代军将都有自己的旗帜,人称“大牙”,旗下的部曲,人称牙兵。武将驻节地,建有牙城,后人化“牙”为衙),作为自己的办公地和住所。由于节度使一般都是武人,所以麾下必然有一批将领,比如兵马使、先锋使之类。其中,担任节度使亲卫的头领,为牙内指挥使,一般由节度使的子弟担任,地位最为重要。凡割据性质的节度使,都必然招募最强壮最有武艺和与自己具有地缘、亲缘关系的人担任牙兵,而牙兵不仅担负保卫节度使的使命,而且更重要的是威慑所部其他部队,使之不敢反叛。所以,各道衙门,武人往往处于优先地位,而牙兵牙将则是节度使衙门内最有权势的一个群体。然而,牙兵的这种优越地位,时间一长,使得他们逐渐趋于骄横。割据的藩镇往往不听朝廷号令,维系部众又只凭武力,上下彼此缺乏起码的道德联系,牙兵与节度使之间也是如此。节度使对牙兵必须假以辞色,厚加供给,稍有差池,则怨声四起。节度使为了保住地位,不得不尽量对牙兵姑息,最后酿成骄兵,动辄杀掉镇帅,另择他人。

泽潞镇自卢从史以来,每天要有300人为牙兵准备饭食,无酒无肉不行。徐州镇牙兵骄横,节度使田牟成天与他们混在一起,杂坐饮酒,甚至为之把板唱歌,每日耗费以万计,然而犹自喧哗,阴谋逐帅。

除了军人以外,节度使衙门的属官还有以下几种:行军司马、节度副使,这是节度使的主要助手。按规定,凡节度使遭遇突然事故,他们二人有资格代掌职权,但割据性质的节度使往往自行世袭。所以,这两个职务,如果不是由继承人担任的话,往往会成为纯粹的助手。比前面两位地位低的是书记和判官。此二种职位属于文职,一般都邀请著名的文人担任,往往属于节度使的谋士,本职的文字事务倒退居其次。所以,在一个军事割据的集团里,他们的地位却很稳定,有时权力会很大。担任过著名藩镇书记的文人,入朝后,往往升得很快,晚唐名相李德裕和令狐楚都是书记出身。在这四种比较重要的职务外,还有推官、巡官、直官等属员,负责各种民事、刑事、巡查、钱粮等事务的助理,处理各种杂务。由于割据性的藩镇都是近乎独立的政府,各种政府事务一应俱全,所以,属员有逐渐增多的趋势,最后已经形成了一个个小国政府的规模。另外,各个藩镇都在京师设置办事处,以自己在京宅邸的名义存在,邸内设置是留守机关,设都留后管理。后来,这种设置合法化,都留后变成了都知进奏官,正式负责藩镇与中央政府之间的联络事务。

(2)州与府。

唐代州府同处于一个等级的地方建制,但府的地位要比州高得多。唐朝初年,只在三个都城设府,即西京(长安)、东都(洛阳)和北都(晋阳,李家的发迹地),人称“三京府”。后来,又陆续将某些皇帝驻跸过的地方升格为府,比如凤翔、成都、江陵、兴德、河中、兴元。三京府主官为牧,官阶为从二品,一般由诸王遥领,并不到任管事,负责府中事务的是尹和少尹。长安为京兆尹,洛阳为河南尹,晋阳为太原尹,正职一个,官阶从三品,副职各两个,官阶从四品。其余的六个府都不设牧,长官为尹和少尹,官阶与三京府相同。

尹和少尹以下,设有录事参军以及各种曹,外加经学和医学博士。

州(有时称郡)的设置,隋朝分为九等,随后减为四等。唐朝则分为三等:上、中、下。上州刺史,官阶从三品,中、下州刺史,正四品。属员有别驾、长史、司马录事参军等,以别驾、司马地位最高,仅次于刺史(上州别驾为从四品),但多不管事,一般用来安置贬退的大臣和宗室。唐玄宗就做过别驾,白居易被贬时就做过司马(江州司马)。再下就是诸曹,以及负责学校教学的博士和助教。不同等级的州,官员的数额有一定差别。

(3)县。

隋朝的县一如州,开始有九等之分,后来又减为四等。入唐后,县大体也有四等,第一等是三京所辖之县,是为“京县”,京郊之县为畿县,两者算头等。余下的分为三等,上中下。京县的县令为正五品,其余从六品到从七品不等。佐官有县丞(副县令)、主簿(管文书档案)、县尉(管捕盗催科)。由于县属于最基层的政府,直接管理百姓,所以还设有跟中央六部对应的六司:司功、司仓、司户、司兵、司法、司士,对口负责专项事务。此外,县级也有管理学校的博士和助教。

道、州、县三级,除了大量“朝廷命官”之外,还有大量的吏,属于不入品的流外官。这些流外官不从科举中选拔,地位低下,只有少数人能通过考核升入流内。吏之外,还有胥史,他们的政治地位甚至比农民还要低下,属于贱民阶层,不能参加科举考试,但同样分担着政府的事务,拥有一定权力。

此外,隋唐还残留有都督职位,但唐以后,都督已经与州合二为一,有都督头衔的州被称为都督州。

对于边疆少数民族地区,唐代设都护府与羁縻州控制。唐代一共有六个都护府:安西都护府,管辖西域地方。安北都护府,管辖漠北地区(今内外蒙古、甚至更北的地区)。单于都护府,管辖原东突厥所部(今内外蒙古的东部)。安东都护府,管辖高丽、百济、新罗和鞣鞫诸部(今朝鲜和辽宁)。安南都护府,管辖交趾诸部(今印度支那地区)。北庭都护府,管辖天山北部地区。都护府之下为羁縻州,又分为三种情况,第一,在多数情况下,保持原有少数民族统治结构不变,原来的国王、可汗还依旧。第二,监临制,即派遣代表到原有政权中,对于那些统治能力较弱的地区,比如像黑水地区实行的就是这种制度。第三,参治制,即派遣官员到当地,充任羁縻州的部分官员,一同管理。对于比较发达、经济文化水准与汉族比较相近的地区,如安西都护府的辖地,往往采用这种方式。实际上,对边疆少数民族的管理,唐代采取的是因地因族制宜的方法。虽然有官署,有军队,但基本上还是利用少数民族自己管自己,利用不同民族的矛盾,分而治之。只有在当地出现危及边疆的危险时,才会出兵镇压。《新唐书》上说:“自太宗平突厥,西北诸蕃及蛮夷稍稍内属,即其部落列置州县,其大者为都督府,以其首领为都督、刺史,皆得世袭。虽贡赋版籍,多不上户部,然声教所及,皆边州都督、都护所领,著于令式。”(《新唐书》卷43《地理志七下·羁縻州》)盛唐时节,由于唐玄宗自恃国力强盛,采取鼓励边将开边的政策,在某种程度上破坏了这种和平统治的格局。后来唐朝进一步衰落时,西北边疆的都护府设置基本上都瓦解了。

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