一节 行政公文的含义和特点
一、行政公文的含义
公文是公务文书的简称。广义的公文是指党政机关、社会团体、企事业单位以及个人在公务活动中所形成的有一定格式、内容完备、具有现行效用的应用文。如机关日常工作中收发的来往文件、电报、会议记录、领导者的发言、工作简报等，可统称为公文。狭义的公文特指行政公文(以下简称公文)。《国家行政机关公文处理办法》规定：“行政机关的公文(包括电报)是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”
二、公文的特点
公文和其他实用文体比较，具有五个明显的特点：
1公文的内容具有鲜明的政治性和高度的思想性
公文是国家各级政权机关的指挥意图、行动意图的系统记录，直接反映国家政权的政治意向和根本利益。因此，在阶级社会里，公文的政治性质就取决于国家的政治性质。我国是人民民主专政的社会主义国家，我国公用文书鲜明的政治性和高度的思想性，集中体现在为广大人民群众的根本利益服务，为巩固和发展社会主义事业服务，为实现四个现代化服务上。
2公文具有法定的作者
公文体现着国家的管理职能，因此必须由法定的作者在法定范围内行使职权时制定和颁发。所谓法定作者，是指依法成立并能以自己的名义行使权力和担负义务的组织。各级党政机关、社会团体、企事业单位都是合法存在的法定作者。
3公文具有法定的权威性和行政约束力
公文是法定作者在法定范围内行使职权制定和发布的，代表着制发机关的法定权威。因此，公文特别是下行公文，就具有法定的权威性，有着行政领导和行政指挥的作用。公文的这一特点，是任何其他文字材料都不具备的。我们尊重公文的权威性，承认它的行政约束力，是保证党和国家的路线、方针、政策得以顺利贯彻执行的重要前提。
4公文写作具有特定的格式
公文是国家发挥管理职能的书面工具，国家规定了统一的公文格式及严格的行文规范，写作中不能随心所欲，另搞一套。
5公文的广泛使用性
与其他实用文体相比，公文没有专业特性，因此不分行业和地区，所有机关、团体、单位都能使用，也都要使用，是目前使用范围最广的一类文体。
二节 公文的作用、分类和结构
一、公文的作用
1领导和指导作用
公文的内容反映机关或部门工作的意图，所以具有领导和指导工作的作用。在传达贯彻党和国家的方针政策、发布行政法规和规章方面，通过公文来进行上传下达。各级机关可以认真领会上级机关的精神意图，并按照这一精神意图进行工作，开展活动。公文本身就体现了上级对下级的领导和指导作用。
2依据和凭证作用
公文反映了制发机关的意志、愿望和要求，收文机关要贯彻落实这一意图，就必须以公文作为依据，根据公文的内容要求开展工作、处理问题。一方面，上级机关所发的公文对下级机关来说，无疑都是工作依据；另一方面，下级机关所发的公文，如请示、报告等，对上级机关来说，同样也有依据作用。上级机关就是根据这些上行的公文来了解下情，作为制定正确决策的参考依据，或作为针对性答复问题、指导具体工作的凭证。
3联系和关照作用
党政各级机关，是国家机器的组成部分。一方面，各系统机关有各自相应的权限范围；另一方面，国家机器的正常运转，又需要各系统之间有互相配合、互相促进的关系。这种互相之间的联系形式，包括上下之间的纵向联系，也包括各同级机关之间的横向联系。这种联系的纽带之一，就是公文。与联系作用紧密相关的是知照作用，即公文是为了把有关事项通知、关照对方，使之了解情况。例如，某些通报、调查报告，不仅发给具体进行工作的机关单位，还发给相关联的机关单位，以作为各机关单位今后工作的参照依据。公文的这一作用，使机关之间得以保持联系、互通信息，从而有秩序地开展工作。
4宣传和教育作用
公文既是推动工作的工具，也是向广大干部群众进行宣传教育，使他们提高认识、统一思想的武器，所以公文虽然与报纸、图书上的宣传教育材料不同，但也具有一定的宣传教育作用。特别是一些纲领性文件、重大政策性文件和党政领导同志的批示、指示，其宣传教育作用十分明显。
5规范和制约作用
公文作为管理国家行政事务的重要工具，其权威性和法定性赋予了它规范和制约社会行为和单位职工活动的作用。正所谓“国有国法，家有家规”，政府工作人员的一言一行、一举一动，直接影响着政府机关功能的有效发挥，甚至影响着国家的声誉和社会的秩序。公文中有许多法规、政令、条例、告示、公告等，不仅规范和制约着机关单位干部职工的行为活动，甚至直接规范和制约着人们日常生活中的行为活动。有些政府发布的规定，一经发布，便具有法律效果，任何人都不得违反。又如，一些在列车、影剧院等公共场所禁止吸烟的公告和规定等，也具有制约人们某一方面活动的作用，同时它们也是保证社会秩序稳定的重要武器之一。
一份公文的作用，往往不是单一的，而是同时有好几种作用。交叉发挥其功能和效用，认真做好公文处理工作，使公文在社会主义现代化建设中发挥重要的作用，是各级机关工作人员的重要工作之一。
二、公文的分类
1按公文的作者性质分
有党内公文、行政公文、社会团体公文、各企事业单位公文等。
2按公文的不同来源分
公文可分收文和发文两类。收文是外机关发送到本机关来的文件，如上级机关发来的指示、通知，下级机关报送的报告、请示等。发文是由本机关制发的文件。一部分是发送给需要用它进行工作联系的外机关，一部分是下发给本机关内部使用的。
3按公文的行文方向分
公文可以分为上行文、下行文和平行文。上行文是指下级机关向它所属的上级领导机关发送的文件，例如请示、报告等。下行文是指领导机关对下属机关的发文，例如指示、决定、决议、通报等。平行文是指同级机关或不相类属的机关(即没有领导或业务指导关系的机关)之间的来往文件，例如公函。
4按公文发送与处理的时间要求分
有特急件、急件、平件三类。特急件指内容特别紧急，必须随到随时优先迅速传递处理的文件；急件指内容紧急，必须打破工作常规优先迅速传递处理的文件；平件指无特殊的时间要求，可按工作常规传递处理的文件。
5按公文内容的机密程度分
公文可分为绝密公文、机密公文、秘密公文和普通公文。绝密公文指含有最重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重损害的公文；机密公文是指含有重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受严重损害的公文；秘密公文是指含有一般的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受损害的公文；普通公文是指可以向人民群众公开发布或在机关组织内部使用的公文。划分秘密等级要准确，划分过宽，容易失密；划分过严，会妨碍工作的开展。
三、公文的结构
公文的结构指的是公文的各个组成部分。《国家行政机关公文处理办法》规定：“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。”为了便于各类公文的存储和检索，国务院办公厅秘书局于1989年1月下发了《国务院公文主题词表》，政府公文开始标用主题词。该表分别于1994年4月和1997年12月曾被修订。下面根据公文文头、正文、文尾三大部分，对各个组成部分作一简介。
1文头部分
文头又叫眉首，一般占文件首页的1／3到2／5，用横线与正文部分隔开，由文件名称、发文字号、秘密等级、紧急程度、文件份数号码等内容构成。
1文件名称
文件名称位于文头上部正中央，发文字号之上，用醒目、整齐、庄重的大号字体套红印刷，如“中共中央文件”、“江苏省教育委员会文件”。两个以上机关联合行文，主办机关应排列在前，也可用一个主办机关的名称。
2发文字号
发文字号是一个机关制发公文的顺序号。公文编有文号，便于管理查阅。文号包括机关代字、年号、顺序号。如中发〔2007〕12号，是指2007年中共中央发出的第12号文件。发文字号置于文件名称之下，横线中央上面，用和正文相同的字体型号印刷。几个机关联合发文，一般只标明主办机关发文字号，没有文头的公文的文号，一般写在文件标题的右下方。
3秘密等级
凡属秘密文件，才需在文件上标注密级。根据文件秘密程度，分别标明“绝密”、“机密”、“秘密”，标于公文文头左上角，也有标于红线下标题的左上侧的。一个机关的文件，标注秘密等级的位置要一致。
4紧急程度
紧急文件分“急”、“特急”两种，分别标于文头左上角，置于密级之下。需要紧急处理的文件，不仅在文件上标明紧急程度，而且在寄发文件的信封上也需要标明(紧急电报分特急、加急、平急三种)。
5文件份号
文件份号是指同一文稿印制出来的若干份正本，一份一份地编排出来的顺序号码，也叫“编号”。如果一个文件印发1000份，份号就是从1号到1000号，其目的是便于发文和查对。份号位于文头的左上角，一般的写法是：“编号：00015”或“No00015”。
