在晚清，进入官场的主渠道，除了科举，就是候补了。
光绪三十二年八月二十四日（1906年10月11日），上海《申报》以《官册最近之调查》为题发表文章说：
吏部近日派各司汇录已经注册候补候选人员之衔名共计二十五万七千四百余员，其未经注册者尚不在内，中国官场之人才亦云伙矣。
坐落在上海租界里的这家著名的报馆，不知从哪里弄来了这条消息，如果文中数据准确的话，这说明清末官场后备的队伍，就有2574万人，其中还不包括没有注册者在内的。
按理说，作为官员的后备队伍，在正常情况下，人数多少应该看在编官员的编制数量，才能估算出二者的比例是否恰当。据统计，晚清官员编制在4万人左右。按照这个数字，候补官员队伍应是正式编制的6倍多，这个数量可够惊人的了。
晚清时期，候补大军为什么会如此浩浩荡荡，庞大无比？一个主要的原因即在于清政府的纳捐政策。
纳捐，实际上就是政府为了增加财政收入，公开买卖官爵的一种不合理却合法的行为。
卖官一事，据史料记载，在我国历史上少说也有两千年之久了。
秦始皇时，就有纳粟一千石，拜爵一级的记录。
汉袭秦制，继续纳粟拜爵。
汉以后各代，关于卖官鬻爵的事情，同样不绝于史书。
清入关以后，虽然历朝有停止捐纳的上谕，然而一直持续到清朝灭亡，卖官一事事实上并未真正停止，实与清王朝存亡相始终。
晚清时期的几个皇帝，个个叫穷不迭，将国家官爵明码标价，大卖特卖。既然政府公开卖官，官职自然就成为了商品，官场也就成了一种可以明码标价的大市场。
从某种程度上讲，金钱与官职交易，可以视为一种特殊的交易，买卖双方都具备了双重身份：在这场交易中，买方也具有卖方的身份，卖方也具有买方的身份。买者用钱买了官，有了将本求利的基础，就可能在此后的任职之内贪污腐败，一本万利；卖方卖去了政府要求官员之能成为为国家服务的官员的标准，卖去了官员应该遵守的规矩，卖去了官员应该承担的义务，同样卖去了官员的从政良心和对国家的忠诚。既然千里做官只为财，买方成交后，上任后尽管捞本赚足就是了，别的事情找政府，找皇帝去，本大老爷就管不了那么多了。而政府作为卖方，虽然暂时得到了金钱，换得了财政危机的暂时缓和，却也因此形成了贪污成风、无可救药的吏治，这是卖方与买方双方的利益和性质所决定的。政府在出卖官职的同时，也把政府的尊严、官场的廉洁与官员应该遵守的责任与义务全都折价变卖了。这种情况，朝廷也心知肚明，可就是不愿意停止下来。
道光二十九年（1849年），道光皇帝在召见官员张集馨时就曾道出了他的担心：“我最不放心的是捐班，他们素不读书，将本求利，‘廉’之一字，诚有难言。”张集馨问捐班既然不好，何以还准开捐？道光皇帝拍手叹息说：“无奈经费无所出，部臣既经奏准，伊等请训时，何能叫他不去，岂不是骗人吗？”（清）张集馨撰：《道咸宦海见闻录》，中华书局1981年版，第119—120页。
晚清时期，内忧外患，国势日弱，国家财政确实十分困难。为了开辟财源，以卖官鬻爵为内容的捐例之风大开，这是政府道德与政治智慧的严重滑坡。卖官买官的结果，不仅造成国家的名器不尊，仕途拥塞，还导致清王朝官员素质的严重下降、吏治的日趋腐败、民心的逐渐丧失，所有这一切，都无疑大大加速了清政权衰亡的历史进程。
纵观历史，清代捐纳之事，创于康熙，备于雍、乾，嘉、道因袭之，咸、同以后已经泛滥成灾。
19世纪初，白莲教大起义送走了康乾盛世，清王朝从此衰落下来。
到了道光时期，伴随着国库空虚以及接踵而来的鸦片输入、白银外流，清政府的财政发生了严重的危机。
为了解决财政困难，清政府便开始把纳捐卖官作为主要的敛财渠道。
从道光开始，历经咸丰、同治、光绪各朝，清政府把捐纳卖官发展到了一个新高峰。
道光末年，两粤用兵，军饷浩繁，各省争请捐输，遍设捐局。道光皇帝在位30年，年年都有卖官的记录。仅捐监一项，就收入白银3388万多两，每年平均收入100多万两。
到咸丰时期，国家财政更加困难。外有因第二次鸦片战争失败而导致的巨额赔款，内有太平天国、捻军等农民起义的巨大冲击，清政府的财政几乎处于崩溃的边缘。
咸丰皇帝绝望之余，更是把捐纳作为了重要的敛财门径。
同光时期，虽然国家财政有所好转，但卖官鬻爵情况较前却更加严重。
当时，捐纳是国家卖官的主要形式，主要有：捐实官、捐虚衔、捐封典、捐出身、捐贡监、捐分发指省、捐加级等等。
虽然光绪五年（1879年）与光绪二十七年（1901年），清政府两次下诏，明令停止捐纳卖官行为，然因积重难返，诏谕行同具文，直至清朝灭亡，以捐纳为表现方式的卖官买官的行为实际上始终未能真正终止过。
既然官场卖官鬻爵成风，晚清时期，等候候补职位的捐员多如牛毛自然也就不会奇怪。
对于候补官数量之大，时人讥为“过江名士多于鲫”“官吏多如蚁”。
江南有句名言：“婊子多，驴子多，候补道多。”
《官场现形记》说：
通天下十八省，大大小小候补官员总有好几万人。
既然政府公然卖官鬻爵，一班钻营之徒就利用朝廷政治腐败的空隙，将卖官买官、聚敛搜刮的腐败吏治发展到了巅峰。
据清朝野史记载，浙江山阴县人蒋渊如看到官场有利可图，若买到知县的官职，每年少则可捞得银子几千两，多则可达10万两。但他一时又拿不出那么多的本钱，于是便想出与其他4人集资捐买的办法。蒋渊如出资最多得任县令，其余4人则分别担任刑名师爷、钱粮师爷或办事、守门的家丁，而所得赃款按集资多少分成。于是，5人通力合作，上下其手，贪赃枉法，年收入银子竟高达20多万两。3年后，蒋渊如等人虽以贪污罢官，但5人皆如愿以偿，贪污中饱，满载而归。
捐纳制度导致了晚清官吏素质和能力的严重下降，削弱了清王朝的实际统治能力。
李岳瑞在《春冰室野乘》一书中说：
政界之变相，始于光绪辛卯、壬辰间，此后遂如丸走坂，不及平地不止矣。先是辇金鬻官者，必资望稍近，始敢为之。至是乃弛纲解弢，乳臭之子，汛埽之夫，但有兼金，俨然方面。群小之侧目于先帝，亦至是而愈甚。
清朝前、中期，选拔官吏的渠道主要是通过科举制度的选拔考试，虽然也有捐纳卖官一途，但在官吏的选拔过程中尚不占主要地位。通过科举选拔出来的官吏，虽然大多是埋头八股、不懂经济之道的仕子，但他们毕竟经过多年的传统文化熏陶，尚能知道礼义廉耻，讲究忠君报国，追求修身、齐家、治国、平天下的理想。到了晚清，因为卖官和买官泛滥，通过捐纳、贿赂上来的官员，基本上都是一些平庸无能、道德修养极低之辈，他们大都唯知贪污、敛财、投机、钻营，很少有人会去考虑如何去承担自己本职应尽的责任与义务。这样的官，很难谈其为官的素质和治理能力。对于这种情况，道光皇帝曾经有所察觉。
道光十六年（1836年），道光皇帝在召见张集馨时说：“捐班我总不放心，彼等将本求利，其心可知。科目未必无不肖，究竟礼义廉耻之心犹在，一拨便转。得人则地方蒙其福，失人则地方受其累。”张集馨：《道咸宦海闻见录》，中华书局1981年版，第22页。但是，面对世风日下的晚清社会，平庸守成的道光皇帝又如何能扭转乾坤，改变习气？
咸丰末年，知识分子冯桂芬就曾认识到：
近十年来捐途多而吏治坏，吏治坏而事变益亟，事变亟而度支益蹙，度支蹙而捐途益多，是以招乱之道也。
按照清政府的规定，各省捐官、保举，以道员为限，因而当时称捐保的候补道“位极人臣”。候补道员以职权很大的南洋、北洋为荟萃之地，说天津“群道如毛”，有人将其中著名者列为三十六天罡，七十二地煞；在南京则有候补道多如过江之鲫的说法。
南京候补文官数目众多，居全国之首。宣统末年，在南京的候补道有300余人，知府、直隶州300余人，州、县1400余人，其他佐贰杂职约2000余人，可谓冠盖云集，盛况空前。而江苏按编制，全省道员7个、知府8个、直隶州3个、厅3个、县67个，共计98个。南京一城以上各种编制名额不过50个，候补与编制实缺的比例大约是40∶1。
候补人数与在编人数必须保持正常比例是政府维持稳定政治秩序的基本保障。在编官员病、死、为父母守制、年老退休，加上因各种处分而形成的缺编，需要一定数量候补人员的补充，才能维持编制满员，使国家机器正常运转。但问题在于，清末入仕之途冗滥，候补人员的增加大大超过了国家应当保持的正常比例。
在晚清，进入官场的渠道大体有五种：科举、捐纳、荫袭、保举、新式学校培养的生员及留学生。除了最后一项，其他四项都不是新增加的渠道，而是清朝开国以来就有的编制，而最后一项，在清末数量还不是很大，在总项中并不占重要比例。
在候补官员泛滥贬值的情况下，晚清官场出现了一种奇怪的现象，这就是，“死候补，候补死”。
据程虎《清代官场趣事》一书统计，咸丰、同治两朝在镇压太平天国运动、捻军起义、陕甘回民起义等用兵过程中，地方保至记名提督者8000人，总兵20000人。但全国实际职位，提督只有18员，每年一换，要460多年才能轮一次。总兵全国只有83员，每人当一年，也要240多年才能轮一次。候补者得到实缺，遥遥无期，纸上的官位不能当饭吃，候补不了，冻饿而死者大有人在。
为了安慰自己，一些候补人员就在家中异想天开地做起自己的官儿。
湖北候补道员恭钊，每移一新居，就叫仆人预先挖去屋中一块砖。恭钊进新居后屡次说：“此缺何不补？”仆人回答：“即补。”于是再把原来的砖盖上去。从这件事情可看出一些候补官员的心态。他们虽然得到了官爵的名分，然而却得不到实缺，只好在不断的期盼中为自己制造吉祥之兆，从心理上得到个立即补官的自我抚慰，这真是一种令人无法理解的变态心理，候补者得到官缺之难由此可见一斑。
据说，曾国藩任两江总督时，一天，在街上碰到一个挑担裁缝，扁担上挂着红顶花翎，沿街叫卖，经过询问后，知此人是以军功保举得候补提督者。曾国藩说：“国家不能为君等增加官员编制，也不能降你们的品级，授实缺来不及，不是皇恩太薄，你们这么高的品级，做卑贱的营业，是国家的耻辱，也不是自己荣耀，反足以玷污自己。为了解决你的困难，请把翎顶以一百两银子卖给我，可以吧。”此人无奈，只得答应。
此后，曾国藩为了解决湘军候补困难的问题，便想到了一个灵活变通借缺补官的新办法。经他奏准，级别高的候补者可以先行充补级别低的官缺。这样，就出现了有从一品的提督而担任八九品的千总、把总官职的倒挂现象。但是，小官则无补缺之望，湘军解散后，不少人没有出路，从戎10余年，已经不愿再靠下田劳动自活，不是做贼就是投入哥老会等秘密会社，不少人从最初镇压反叛者效命朝廷，最后转而又扮演了反叛朝廷的角色。
晚清候补官员太多，尤其是州县佐贰杂职，动辄数以千计。编制有限，使各省督抚穷于应付。变通的方法，就是改补实缺为轮流署理，或者委派一个临时差事，即使如此，仍然是僧多粥少，有的十几年得不到一次差委，几十年不能署一缺。捐纳知县者，富有者极少，如果家饶资财，就不会捐知县了，而直接去捐道员了。此辈官大本厚，到省之后，得差署缺安排也会稍微容易一些。
捐纳州县佐贰杂职者多中下之户，他们往往不了解政府官缺难补的实际情况，很多人倾其家产捐得一职，不计其余，满以为可以到任后满载而归，但分发到省以后，才明白实际的情况远非意料的那样简单。门路不硬、财力不强者往往一直等到盘费告罄也得不到实缺，倾家荡产者比比皆是。
据清朝野史记载，有一年冬天，一位候补巡检到布政使司衙门辞行，雨雪霏霏，衙门里的人穿皮大衣围火炉尚觉寒冷，辞行者身穿夹袍，外加纱褂，两袖和前后都开了缝，用黑纸在里面粘连，头戴乌纱凉帽，脚上旧鞋露趾，进门后，瑟瑟发抖，站立不稳。
布政使问辞行者欲往何处？
这位候补巡检回答：一身饥寒已极，妻子儿女又冻馁将死，已无生路，只有求死一条路了，辞别后就去阴间地府报到。
布政使怜悯其处境，安慰说，等到有差事，立即委派。并让仆人带20两银子送他回家。
据仆人回来报告，一间破屋子里，一家六口人穿着单薄的衣服挤在一张床上，已经饿了两天，大的已不能说话，小的已不能啼哭。
如果确有其事的话，这位布政使大人还算有点良心，尚能自己割肉出血救济他人。可客观事实是，一旦进入官场这个大染缸，谁还会将自己盘剥而来的白花花银子再拿出来送人呢？更多的掌权者唯恐在任上聚敛太少，哪里还有心去管没有能力给自己送钱的穷候补者呢？
