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第20章 军机处的创建及演变

军机处是清代特有的政治机构,是封建专制主义中央集权发展到最高阶段的产物。军机处实际是皇帝的机要秘书班子及办事机构,是奉旨经办一切重大事务的中枢,“内而六部、各卿寺及九门提督,内务府太监之敬事房;外而十五省,东北至奉天、吉林、黑龙江所属,西北至伊犁、叶尔羌将军、办事大臣所属,迄于四裔诸属国,有事无不综汇”①。

因军需而设。

雍正年间②,因对厄鲁特用兵在乾清门外③设军机房,亦名军需房,“办理军机”。时值军报频传、军情紧急,既须迅速办理,又须慎密勿泄,故特设机关专办,指派亲王大臣主持。内阁在太和门外,地远人杂,易泄机要。故在靠近内殿的地方,另设军机处,既易于保密,又便于皇帝指挥。

军机处从临时机构变为常设机构。

军机处原本为办军需而设置的临时机构,由于它直接听命于皇帝,便被固定下来,从办军务到奉旨办一切重大政务。

军机处并不是一个正式的政府衙门。军机处的军机大臣、军机章京既非专职,亦无定员,均由皇帝在亲王、大学士、尚书、侍郎等人员中简派,称之为“在军机处行走”、“学习行走”(指初入军机处者);如因故解任则称之为“开去军机处差使”,或称之为“免职”。军机大臣中虽有“首席”军机大臣(亦称“揆席”),但并非真正的长官,除奉旨办事之外,不能作出任何决定,也无权对各衙门下达指令。

军机处不是正式衙门,军机大臣、章京均有本职,如本职补放,即不再入直军机处。章京并非高官充任,但因接近机要,被称为“小军机”。

军机处的职能。

军机处的全部工作就是“承旨”办事,根据皇帝的谕旨,“奉命起草”。在雍正时期,“承旨”是“独见”,即军机大臣单独朝见皇帝。迨至乾隆以后,从“独见”变为“同见”,《军机处述》对此有详细介绍:

“军机大臣同进见,自傅文忠公(傅恒)始。上(乾隆)初年,惟讷亲一人承旨。讷公能强记而不甚通文义,每传一旨,令汪文端(由敦)撰拟,讷公惟恐不得当,辄令再撰,有屡易而仍用初稿者。一稿甫定,又传一旨,改易亦如之,文端颇苦之,然不敢较也。时傅文忠在旁窃不平。迨平金川归,首揆席,则自陈不能多识(音记,记住),恐有遗忘,乞命诸军机大臣同进见,于是遂为例。”从“独见”至“同见”,避免了首席军机大臣专擅萌芽的出现④。

起草谕旨原由军机大臣亲自动笔,为避专擅之嫌,自傅恒时起改用员司代拟。《军机处题目记》中对此记述道:“每被旨,各归舍缮拟,明日授所属进之。后大臣避专擅名,乃令所属具草,视定进呈。”

军机处设有《存记簿》,凡“奉旨存记”事务,一律登录,以便随时请示皇帝。“密存事件”,则记后密封存档,届时拆阅办理。乾隆十二年(1747年)二月初六,特为此颁布上谕:“军机处系机密之地,所交密议间奏,本无宣泄。其应交该部密议者,嗣后俱交军机处存记档案,交发部议。其奏事处所奉密议事件,著亦交军机处记档转发。”⑤

军机处所领上谕,不经内阁(防止泄密)直接廷寄(经内阁而发称“明发上谕”),“签发马上飞递,定限日行三百里,遇有最紧要事件,始以日行六百里字样加签”⑥。

君权的附庸。

明代的中枢机构是内阁⑦。清入关后,虽然仿照明制改内三院为内阁,但在实际上清代内阁形同虚设,内阁所办只是一般例行公文,如“内阁、翰林院撰拟有弗当,又下军机处审定”。军机处有权复核内阁所办文件。

皇帝特简派的学差、试差均由军机大臣呈上名单,由皇帝钦定,一般官员的晋升亦由军机大臣“记名”。凡经“军机处记名”,遇缺出,即由军机大臣提名奏请,内阁对此绝不得染指。军机处虽无用人权,却有推荐权,又因其接近君王,得预机密,总揽机要,成为真正的权力中枢,这一中枢始终操之于君权,军机处则始终是秉承皇帝的旨意办事。军机处成立以后,内阁的权力进一步萎缩,正如《军机大臣年表》所言:“军机处名不师古,而丝纶出纳,职居密勿。”凡“军国大计,罔不总揽。自雍乾后百八十年,威命所寄,不于内阁而于军机处。”

与军机处关系密切的机构。

“方略馆”、“内缙书房”均与军机处有密切的关系。清代每当重大征战结束,便开馆修方略,把有关此次战争的谕旨,奏本等依次排列,汇编成书,或曰方略,或曰纪略。方略馆的总裁,由军机大臣担任,其纂修人员均由军机处人员承担。“内缙书房”负责把军机所收贮的文字材料进行满汉互译,此类事例由军机大臣主管。

议政王大臣会议的消亡。

体现了军事民主制残余的议政王大臣会议,在清王朝入关后一度加强,直到军机处建立后,议政王大臣会议日渐失去其作用,乾隆五十六年(1791年),上谕明确指出:“国初以来,设立议政王大臣,彼时因有议政处,是以特派王大臣承充办理。自雍正年间,设立军机处之后,皆系军机大臣每日召对,承旨遵办。而满洲大学士、尚书向例俱兼虚衔,并无应办之事,殊属有名无实。朕向来办事只崇实政,所有议政空衔,著不必兼充,嗣会该部亦毋庸奏请。”⑧至此,议政王大臣会议,这一清王朝所特有的议政形式寿终正寝。

注释

①王旭:《军机处题名记》。

②军机处建立的时间记载不一,《清史稿·职官志》为雍正十年;梁章钜的《枢垣纪略·自序》为雍正八年;王旭的《军机处题名记》为雍正七年。雍正年间对厄鲁特用兵:一是雍正元年,平定罗卜藏丹津;一是雍正七年,对噶尔丹策零的战争,战事延至雍正十年。

③军机处始设乾清门外,后移至乾清门内,再迁至隆宗门内。

④讷亲即因“领事过多。任事过锐”(刘统勋对讷亲的批评之语)而有专擅之嫌,在平定大小金川之战中,因师久无功被杀。

⑤⑥梁章钜:《枢垣纪略》,卷一。

⑦内阁的建立本是君权与相权斗争的产物。

⑧梁章钜:《枢垣纪略》卷一。

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