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第30章 盐法(1)

国家对食盐征税和专卖榷禁的各种制度。中国盐法,代有变迁,由简而繁,由疏而密,日趋完备。唐玄宗开元以前为食盐征税和专卖制度建立时期,开元以后为食盐专卖制度日益完密的时期。

先秦 夏、商、周三代,盐与其他土产一样,大率是在产地征税,或作为土贡上缴国家,听民自由开采运销贩卖,实无专门盐法可言。迄至春秋时期,管仲相齐桓公,兴盐铁之利,国家对食盐的生产、销售和买卖加以管理,开中国盐法之始。其法以官制食盐为辅、民制食盐为主,官收官运官销,寓租税于官府专卖盐价之中,以增加国家收入,齐国由是富强,称霸诸侯。然春秋战国时期,除齐国对食盐实行专卖之外,其他诸侯国仍只对食盐征税,唯税率逐渐加重。史载秦自商鞅变法后,赋盐之利二十倍于古,盐价昂贵,盐商富累巨万,人食贵盐,小民贫困,至秦亡而未改。

汉 汉初开关梁山泽之禁,允许私人经营盐业,国家征税,税入归主管皇室财产的少府,属皇帝宫廷所有。诸侯王国亦得经营盐业以自富,收入不归中央。西汉中期,汉武帝刘彻内修法度,外开边疆,频年用兵,财用不足,于元狩年间(前122~前117)始将盐业归入中央的大司农,纳入国家财政,实行官营。在产区和主要中转地设置隶属大司农的盐官,主管盐的生产、分配及大规模的转运。西汉末年,设置盐官的郡国和县共三十七处,分布于二十七个郡国。其官营办法为募民制盐、官收官运官销。私自煮盐受钛(套在脚上的铁器)左趾的刑罚,工具和产品没官。盐的销售,或设肆售卖,或通过特许商人分销。盐的官营,增加了国家财政收入,但盐价逐渐昂贵,致有强迫抑配买盐,私人盐贩乘机牟利,导致官盐滞销,盐利所入不敷其费。元封元年(前 110),桑弘羊领大司农,乃请置大农部丞数十人分往各县,平均调配,调节盐价,济以平准之法,弊始少革,国用乃赡(见两汉平准)。汉宣帝时,贤良文学曾大力攻击盐铁官营,致有盐铁之议。但事关财政收入,官营仍旧。东汉时,汉光武帝刘秀废除食盐专卖主法,罢私煮之禁,听民制盐,自由贩运。于产盐较多地区设置盐官,征收盐税。其间汉章帝元和元年(84年)因财政困难,采纳尚书张林建议,官自煮盐,恢复汉武帝时期的官营办法。汉和帝永和元年(89)即行废止。此后,盐官仍主税课,盐业民营,直至汉末。

三国两晋南北朝 三国时期,战乱频仍,官府对食盐多行专卖,以敷军国之用。魏有司盐都尉、司盐监丞,并遣使监督盐官卖盐。魏明帝太和四年(230),还兴京兆、天水、南安盐池,以益军资。蜀有盐府校尉、司盐校尉主管盐政,盐铁之利,岁入甚多,有裨国用。吴设司盐校尉、司盐都尉管理盐政,亦主专卖。

晋承魏制,仍实行食盐专卖。盐务隶于度支尚书,设司盐都尉、司盐监丞管理盐政,规定不得私自煮盐,犯者四岁刑。东晋迁居江左,军国所需,随其土地所出,以为征赋,对食盐实行征税制,历南朝的宋、齐、梁、陈,沿而不改。北魏继西晋对食盐实行专卖,又仿南朝征税制,屡兴屡废,乃无常制。534年,北魏分为东魏和西魏。西魏初行征税制,后改为官营专卖,禁百姓煮盐。北周继西魏之后,继续实行专卖。东魏和北齐则于“沧、瀛、幽、青四州之境,傍海置盐官以煮盐,每岁收钱,军国之资,得以周赡”,对食盐实行官营专卖。

隋唐 隋初盐池盐井皆禁百姓开采,由官府专卖食盐。隋文帝开皇三年(583),开盐池盐井之禁,与百姓共之,废除官卖,并免于征税。至唐开元时期的一百三十年间,很少有征收盐税的记载,为中国食盐无税时期。

唐玄宗开元初年,始议榷盐收税。其后检校海内盐铁之课,征收盐税。但各地盐法并不统一。有设军屯,由士兵生产军用食盐者;有官督私营,按等征课者;有按井纳税者,有免租纳盐者。法令疏阔,只不过使盐法从无税转向有税而已。安史之乱爆发后,唐王朝财政陷入困境。天宝十五年(756),颜真卿于河北榷盐以供军需。唐肃宗乾元元年(758),第五琦为盐铁使,总管全国盐政,初变盐法,“就山、海、井、灶收榷其盐,官置吏出粜,其旧业户并浮人愿为业者,免其杂役,隶盐铁使,盗煮私盐罪有差”,创民制官收官运官卖的食盐专卖制。盐利收入达四十万缗。政府还在产盐区设“监院”,管理盐务,严禁盐的私制私卖。唐代宗宝应元年(762)刘晏为盐铁使兼转运使,再变盐法,行民制官收商运商销的专卖制度,在产区设置四个盐场和十个盐监,负责食盐的生产和收购,切断盐商与盐户的关系,保证官府的专卖权。然后现场转卖给盐商,准其自由出售。商人如果以绢代盐,每缗加钱二百。遂获既推销食盐又收军用绢帛之利,在全国又设十三个巡院,负责推销食盐、缉查私盐,兼管不设盐监地区的产销工作。在重要地区设置盐仓,常积盐两万石,除卖给商人外,担负平抑盐价的作用,商人不至,则减价出卖。这些措施改善了民众的食盐供应,增加了国家的财政收入。唐代宗大历十四年(779)盐利收入达六百万贯,“天下之赋,盐利居半”。唐德宗建中元年 (780),刘晏去职,自此以后,盐法混乱。官府不断提高盐价,至有以谷数斗,易盐一斤。官盐既贵,私贩公行。官府乃不断整顿盐政,盐法日密。唐宪宗时开始划定盐商粜盐区域,并严禁私盐。其后犯私盐均受严刑峻法惩处。然非但不能杜绝私盐,反而激起人民的反抗。唐末,王仙芝、黄巢均以贩卖私盐而积蓄力量,进而组织大规模的农民起义,使唐王朝走向崩溃。此外,唐后期因藩镇割据,盐利亦往往被地方势力截留。

五代 五代盐法逐年严密,成为人民一大祸害。后唐时全面榷盐,划区供应,对盐的生产和经销都作了严格的规定。凡官场卖盐的地区,严禁私煎、私买、私卖,犯者处以严刑。又在乡村创蚕盐钱,于二月将盐赊给乡村人户,五月丝蚕收获时收回盐钱,并严禁乡村人户将食盐倒流城镇。后晋初年,盐禁较为松弛,取消官场卖盐,允许商人贸易,由官府向民户按户等配征食盐钱。其后取消商人卖盐,重行榷禁专卖,而过去按户等征收的食盐钱仍然照征。后汉时更是全面禁止私产、私卖、私买,而由政府专卖,违者一斤一两也要处死,成为中国历史上盐禁最严酷的时期。后周时虽逐步放宽盐禁,但榷禁亦严,并一度在城镇新增随屋盐钱。

宋 宋朝建立了更为完备的食盐专卖制度。中央财政机构三司设盐铁使主管盐政,直属三司的京师榷货务主办盐的专卖和盐课收入。地方由朝廷委派高级官员或当地官员兼管盐政。产盐地设监置场,均派官管理盐的生产。北宋徽宗崇宁年间(1102~1106)又在路一级设置提举茶盐司,主管盐的生产和销售。盐的生产,一是官制,二是民制官收。官制食盐皆招募农民,给口粮工钱,按年完成官定课额,全部食盐归官府。民制食盐,专置户籍,称盐户,官给煮盐工具和煎盐本钱,免除科配徭役,只以盐货折纳二税。盐户产量由官府定额,全部按官价收买。超产食盐称为浮盐,略增价钱收买,任何人不得私卖。其食盐销售,宋初是“官鬻通商,随州县所宜”,没有固定的制度。

官卖法就是官运官销,盐利收入主要由地方支配。宋初全国大部分地区的食盐都是实行官运官销法。在东南漕运地区,利用运官粮的返程空船运输官盐,其他地区则派衙前、厢兵和征用民夫运盐。盐到州县后由官府置场或设铺出售。由于官盐价贵质劣,民不肯买,往往强制抑配。售盐办法主要有令民缴纳丁盐钱的按丁配盐法;二月育蚕时按户配盐,六月蚕事完毕随夏税用丝绢折纳的蚕盐法;按财产多少和户等高下强迫购买一定数量食盐的计产配盐法;把一个地方的盐利收入承包给商人,令其先纳钱入官,准其领盐贩卖的买扑法。如此等等,弊病百出,残害人民,引起反抗。加上朝廷扩大通商地区,增加中央盐利收入,官卖法就逐渐被通商法代替。到北宋末年和南宋时期,官卖法只在福建、两广一些地区继续实行。

通商法是官府把官盐卖给商人销售,盐利归中央直接支配。它主要有交引法、盐钞法和盐引法三种。交引法始行于宋太宗雍熙二年(985)。当时为解决沿边军需困难,令商人向边郡输纳粮草,按地理远近折价,发给交引作为凭券到解池和东南取盐贩卖。随后又允许商人在京师榷货务入纳金银钱帛和折中仓入纳粮米,发给交引支盐抵偿。由于商人操纵物价,牟取暴利,亏损国家盐利收入,交引法逐渐被破坏,不能继续执行。宋仁宗庆历八年(1048)范祥为制置解盐使,乃行盐钞法,即按盐场产量定其发钞数量,统一斤重,书印钞面。令商人在边郡折搏务缴纳现钱买盐钞,到解池按钞取盐贩卖。并在京师置都盐院储盐,平准盐价,盐贵卖盐,盐贱买盐,还允许商人凭钞提取现金。这样就保证了钞值的稳定,保证了消费者和商人的正当利益。官盐得以畅销,盐利得以增收。宋神宗时,东南地区也实行盐钞法,买解盐发解盐钞,买东南盐发末盐钞。末盐钞由京师榷货务发行。崇宁以后,蔡京执政,盐钞法普遍推行于东南地区。随着官府加紧收敛,滥发盐钞,钞与盐失去均衡,商人持钞往往不能领盐。蔡京又印刷新钞,令商人贴纳一定数量的现钱,换领新钞。此举加重了商人负担,并使盐钞失去信用。宋徽宗政和三年(1113)蔡京乃创行盐引法,用官袋装盐,限定斤重,封印为记,一袋为一引,编立引目号簿。商人缴纳包括税款在内的盐价领引,凭引核对号簿支盐运销。引分长引短引。长引行销外路,限期一年,短引行销本路,限期一季。到期盐未售完,即行毁引,盐没于官。故引仍是变相的新钞,时盐引又称钞引,只不过在盐钞取盐凭证的基础上增加了官许卖盐执照的性质,并在行销制度方面更为严密而已。盐引法在南宋一直继续实行,唯南宋高宗绍兴二年(1132)赵开在四川创行的盐引法则略有不同。其做法是:井户煮盐不立课额,商人纳钱请引,缴纳引税,过税、住税,向井户直接买盐出售。官置合同场负责验视、称量、发放,以防私售,并征收井户的土产税。废除官买民盐然后卖给商人的中介环节,直接征收井户和盐商的税钱。

为了保证食盐专卖制度的贯彻执行,官府还规定了各产地食盐的贩卖区域,越界、私卖、私制和伪造盐引,超额夹带食盐者都予严惩。故宋朝盐法较唐朝更为完备和严密,盐利收入更成为国家的一项重要财源。

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