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第8章 晚清吏治整饬(2)

(一)设立“课吏馆”,加强对官吏的考察选拔

道、咸、同三朝以后,为筹集巨额赔款和越来越大的军费开支,清政府饮鸩止渴,大开捐纳,造成仕途拥挤,官员的正常晋升秩序被打乱。据统计,19世纪中后期,以捐纳方式进入官僚队伍的人数竟占了各省官吏总数的近50%(张仲礼著、李荣昌译:《中国绅士——关于其在十九世纪中国社会中作用的研究》,第235页,上海社会科学院出版社,1991。)。大量捐纳人员涌进官僚队伍,尤其是涌向州县基层,严重干扰了清政府的正常运作,使得“人才既衰,吏治日坏,徒法终不能行”(《清史稿·志八十六·选举六·考绩》。)。有鉴于此,光绪二十八年(1902),诏令各省设立课吏馆,要求各地督抚破除情面,对道府州县官分发到省之初,必须“躬亲面试”,对“鄙俚轻浮者,即行咨回原籍。其尚堪造就者,均令入课吏馆讲习政治法律一切居官之要,随时酌予差委”。其次,对试用期内的道府州县官实行期满甄别,“优者留补,劣者斥罢,平等者再勒限学习,均各出具切实考语,不得仍前含混。即选授实缺之捐纳保举各员,亦应一律考试查看,分别办理”(朱寿朋:《光绪朝东华录》,总第4863-4864页,中华书局,1958。)。不久,清政府又扩大了通过课吏馆培训官吏的范围,要求“即用知县签分到省,亦必入各省课吏馆学习,由该督抚按时考核,择其优者立予叙补,其平常者仍留肄习,再行酌量补用”。

对清政府这一政策,锡良十分拥护。他对于其时川省官吏人浮于事、敷衍因循,而有志之士不得施展才华,人才浪费严重的情形深感痛心,“兹于抵川后,详加查察,窃见仕途拥挤,吏治废颓,加以停捐之际,各班人员,纷至沓来,聚处省垣,一无所事,相率习为游惰,志气日即萎靡。此中非无可造之才也,徒以教督无人,遂令终归阘茸。矧今日乏才之患,正坐不学无术,吏事既未娴习,骤膺民社,百事茫味,吏治何由振兴”。另一方面,新政推行以来,也对地方官员提出了更高的要求,他们不仅要处理传统事务,同时还要应对不断出现的新事务。这样,在大批候补官员无所事事的同时,是熟悉新事务的人才的缺乏。地处内陆的四川对此就显得更为迫切。锡良曾不无感慨地说:“川省偏处西陲,见闻甚隘,近来要务,凡百待兴,奴才因事遴员,苦难其选。”求才若渴之心可见一斑。同时,锡良还担心长期的候补等待会消磨了这些可造之才的才智与精力,甚至会因谋取官缺而流于钻营,反而危害吏治,“若不及时陶铸,微特需才孔亟,每兴若渴之思,且恐流品混淆,熏染甚易,才俊之士,或亦销烁于其中,不能安遇待时,必至钻营奔竞,反为吏治之害”(锡良:《奏设川省课吏馆折》,见《锡清弼制军奏稿》卷二。载沈云龙《近代中国史料丛刊续编》,第11辑,第101页,台北:文海出版社,1984。)。故锡良莅任川督后,“即考试在省之候补府、厅、州、县。凡奉委而未出川者,亦一律与考”(周询:《蜀海丛谈》,第223页,巴蜀书社,1986。)。考试内容以时务为主,不合格者不能任用。此后到省者,也必传至署中命题试之(同上,第228页。)。

1903年底,锡良在成都设立课吏馆,“在省人员无论有差无差,一律入馆充学员。有要差者,每日亦须到馆肄习两小时。所讲求者,一以现行各种新政,及中外时务为旨归。期满后,特派学识优长大员,分门试验,并命各学员充分发抒意见,无庸稍涉顾忌”(同上,第223页。),按成绩优劣“以定去留”。凡是“纨绔浮薄,暗无才识,习染锢蔽,自甘暴弃者,随时分别参劾,资回原籍”,而对那些贤能朴实为官清廉者则着意保举(锡良:《奏设川省课吏馆折》,见《锡清弼制军奏稿》卷二。载沈云龙《近代中国史料丛刊续编》,第11辑,第101页,台北:文海出版社,1984。)。此举不仅使得其时四川官场风气在一定程度上得以改善,也为新政在四川的推行培养了相关人才。

(二)裁汰差缺

清末仕途拥挤,官吏人浮于事。因此,裁汰冗员,裁撤闲散重叠的机构成为清末新政的重要内容之一。锡良对此政策进行了较为有力地贯彻实施。他在设立“课吏馆”,加强对官吏的考察培训的同时,也大刀阔斧地对川省人事及机构进行了裁撤,“以节虚糜”。锡良认为,“身任差缺者,亦必各尽职守”(锡良:《奏设川省课吏馆折》,见《锡清弼制军奏稿》卷二。载沈云龙《近代中国史料丛刊续编》,第11辑,第101页,台北:文海出版社,1984。),因而他惟有破除情面,对众官吏随时认真考察,绝不容许尸位素餐者存在。仅在1904年锡良就一次性提出裁撤成都府督捕通判、夔州府通判、嘉定府四望通判、眉州直隶州州判、成都县水利县丞、华阳县水利县丞、绵州魏城驿驿丞、剑州剑门驿驿丞、剑州武连驿驿丞、射洪县青堤渡盐大使、蓬溪县康家渡盐大使等十一缺(同上。)。同时,川省一些地区还根据清廷令开始裁汰书吏。

(三)整顿胥吏

锡良对川省吏役横行的地方进行了整治。书吏的权力膨胀、徇私舞弊、差役泛滥成灾及危害百姓是川省吏治危机的又一表现。清代地方行政区划,以省为第一级,府、直隶厅、直隶州为第二级,隶属于府的散厅、散州和隶属于府、直隶州、直隶厅的县为第三级。州置知州,县置知县,称“正印官”,对整个州县行政负全责。此外部分州县虽置有州同、州判、县丞、主簿等佐贰,但都不属于以正印官为首的州县行政系统。以“正印官”为首的州县行政系统实际上是由以下五种人员所组成:正印官本人、幕友、家丁(长随)、书吏和差役。其中,幕友、家丁(长随)是州县官的私人聘用人员。各州县设吏、户、礼、兵、刑、工“六房”(实际上各地数目不一,多者至十几房),具体办理各项文书、档案事务。六房书吏不是官员,没有品级,“选于民而充之”(《清会典·吏部》卷十二。)。实际上大多靠行贿“营求得之”。他们是衙门的文职办事员,熟悉民情,精通律例,懂得公文格式和官场诀窍,擅长处理衙门的内部事务,掌握着衙门的实权。虽然书吏的服务期限仅为五年,“役五年而更”,但实际上他们中的许多人在服务期限满了之后,仍通过改名换姓等手段保留职位,或是竭力使自己的亲朋获得此职务,从而得以长期盘踞地方。三班衙役,即皂、壮、快三班,是州县衙门最低级的组织。一般来说,皂班值堂役,快班司缉捕,壮班做力差。其实也没有截然分开,皂、壮二班共负内勤、站堂、行刑、警卫、呵道等责任;快班又分步快和马快,专管缉捕。所谓“三班衙役”,也只是个概称,实际上也不只三班,除了皂、壮、快三班外,还有民壮、弓兵、粮差、门子、禁子、厨夫、伞扇轿夫等。书吏和衙役是最基层的行政和执法人员,百姓正是通过他们与政府取得联系的。因此,整顿胥吏,也就成为整饬吏治的重要组成部分。严禁诉讼勒索是锡良整顿胥吏的重要举措之一。清代书吏和衙役的收入微薄,因此收受陋规是他们受到县官默许的收入来源,然而他们中的不少人,为了获得更多的收入,于是从事各种各样的非法活动,贪赃枉法,敲诈勒索广大人民,直接加剧了清王朝与人民的矛盾。

锡良对此深有感触,他指出:“川省民情喜讼,故牧令必以理讼为首务,官之福惠在此,民之爱戴亦在此。而吏役之横索,阍仆之壅蔽,绅保之武断,又与讼狱相因;未有三者不治,而讼能理,民能安者也。”(《重庆府奉川督通饬吏治腐败务必整顿札》,见《清代巴县档案选编——关于吏治整顿》,载《四川档案史料》1983年第1期。)他要求各属重新厘定书役规费、章程,“书差案钱,只准照章取给,而贫者犹须减免。递呈作词之类,纵不能一无所费,必应大加核减”(同上。)。锡良还对作奸者进行了查处,严惩不贷。他下令,“查处案迹夙著之蠹役等,均经派员前往提审明确,立予重办”。各地“痛除蠹恶,首以裁汰冗役为先。勿豢此无数虎狼,噬我良儒”。规定“刑房参费,各属永远禁革”。严肃处理了永川、江津、綦江、璧山、荣昌等五个县的恶吏,“枷号三个月,满日杖责,递解各该原籍,交地方官严加管束,不许复出扰人”。他同时指出:“丁役之敢作敢为者,以州县之不问也;州县之敢欺上者,以院司之不察也。”因此,将任用恶吏的永川等五县知县“摘去顶戴,以观后效”(同上。)。在清末四川阶级矛盾日趋尖锐的形势下,对与广大民众直接接触的胥吏进行整顿,无疑是挽救清王朝统治危机的一次积极尝试。

锡良是晚清名臣之一,《清史稿》称他“性清刚,自官牧令,即挺立无所倚。嫉恶严,所莅止遇不职官吏,劾治不少恤;非义之财,一介不取”(《清史稿·列传》。)。他对于清末统治危机有着较为清醒的认识,并为实现自己的政治抱负,挽救大厦将倾的清王朝作出了种种努力。他在任川督期间,大力推行新政,积极革新吏治,正是其中的一部分。锡良虽然使川省的吏治有所改善,但却无法真正挽救清王朝灭亡的命运。

五赵尔巽对吏治的整饬

赵尔巽(1844-1927),字公镶,号次珊,又号无补,山东蓬莱人,乃赵尔丰之兄。同治进士,授翰林院编修,历任按察使、布政使、巡抚等职。1907年调任四川总督,有政声。1911年改任东三省总督。清帝逊位后以遗老身份在北京设立清史馆,主编《清史稿》。

赵尔巽是晚清著名的能臣干吏之一,他就任川督期间正是清王朝的统治摇摇欲坠之时,他也进行了一些整饬吏治的工作,试图力挽狂澜。赵尔巽对于吏治与安民的关系有着清醒的认识:“设官所以为民,而安民必先察吏。盖必吏治修明,而一切富强要政乃足以惠保吾民,而不为民累,而民亦乐从。未有吏治不讲,而可以保治安、谋生聚者也。”(《川督赵尔巽通行整顿吏治三十条札》,见《清代巴县档案选编》,载《四川档案史料》1983年第1期。)因此,他“历任所至,无不以整顿吏治为先”,任川督后亦不例外。他结合川省利弊,制定了整顿吏治三十条,要求各州县严格贯彻实施。他对吏治的整饬主要包括了以下几方面的内容。

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