一、公共危机管理法制概述
（一）公共危机管理法制的含义与特点
1.公共危机管理法制的含义
人类生活有正常状态和非正常状态之分，作为调整人类生活和社会关系的法律制度也包括常态法制和非常态法制。公共危机管理法制属于非常态法制，是关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。作为预防、调控、处置危机的法律手段，公共危机管理法制是整个国家法律体系的重要组成部分，是一个国家或地区在非常规状态下实行法治的基础。
2.公共危机管理法制的特点
相对于正常状态下的法制，公共危机管理法制有着许多不同的特点：
（1）法律内容的综合性。由于危机产生的多因性、表现形式的多样性、损害程度的多层性、危机性质的差异性、调控任务的多目标性，公共危机管理法律必然会具有很强的综合性与边缘性。它关系到政治、经济、文化及社会等众多领域，涉及治安、刑事、卫生、环保、防震、防洪、消防、市场、劳资、救助、民族、宗教、军事、外交、舆论媒体等多方面内容。
（2）法律适用的临时性。一般的法律部门调整的是社会的常态，它经常性地在法律规定的时间和空间区域内发挥调整作用；而公共危机管理法律调整的是社会的非常态，只有在公共危机有产生的危险性或危机已经爆发的情态下，才在特定的时间或特定的区域发挥调整作用，但在非危机的正常状态下则不适用，也不能把危机时期建立起来的制度转化为平时的制度。因此，在平时的正常状态下，应对公共危机的法制只是有备无患的预备法制，只在危机状态下才会临时启动和实施的特别法制。虽然突发事件常是不可预见的，但法律要求可预见性，公共危机管理法律就是要在难以预计的情况下，预计可能会发生的事件，研究规定应对处置、化险为夷的方法。
（3）法律实施的紧急性。在非常规状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，公共行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或中止某些法定公民权利。即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，公共行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利遭受更大损失。而且，公共行政紧急权力在行使过程中遵循一些特殊的行为程序，例如，可通过特别简易程序紧急出台某些政令和措施。
（4）法律制裁的严苛性。“治乱世用重典”。公共危机管理法律是针对危机对社会的高破坏性和对公众利益的高损害性而制定的法律，它调整的是社会非常状态下的权利义务关系，所以它与社会常态下的法律相比应当具有更大的严苛性。社会常态下的一些普通违法行为，其行为产生的后果要轻得多，因而其制裁就要轻一些，而同样的违法行为在危机情形下就会产生更为严重的后果，因而处罚就必须重一些。
（5）立法目的的保障性。常态法制要保护权利，公共危机管理法制更需要强调对公民权利的保障，因为在紧急状态下的紧急权力更容易被滥用，公民权利更容易受到紧急权力的侵害。因此，各国的应急法律中无不强调对公民权利的保障，包括规定不得克减的人权最低标准。
（二）公共危机管理法制化的意义和原则
1.公共危机管理法制化的意义
（1）法制手段在应对危机中更为有效与有序。应对公共危机的手段有许多，包括政治手段、行政手段、法律手段、军事手段、经济手段、道德手段等。其中，法律手段是最基本、最主要的手段，它不仅自身是预防、调控、处置危机的法宝，而且还贯穿于其他各种手段之中，同时也规范着其他各种手段的运用。在现代日益复杂多变的紧急状态中，传统的一般性号召与行政动员式的危机应对措施凸显其乏力与混乱，越来越力不从心，而法制化的危机处理手段则更为有效与有序，紧急状态法律制度为处理危机提供了程式化的有效手段，在处理公共危机时做到处变不惊、条理清晰。同时，紧急状态法律制度为危机处理手段提供了合法性，从而增强了其有效性，增强了人们的认同感，比政治动员更易做到“万众一心、众志成城”。紧急状态法律制度还为处于紧急状态中的人们提供合理的可预期性，尽可能地使危机之中的生活有序进行，更易使危机处理得以有序完成。
（2）法制手段是避免人治、保障人权的必需。紧急状态不仅会对经济、社会造成巨大冲击，它更可能构成对法治的严重冲击。紧急状态中权力的极度扩张可能会偏离甚至背离法治的基本轨道，成为滋生专制的契机；紧急状态中权利的过度压缩可能会偏离甚至背离人权的底线原则，成为催生暴政的引子。如果缺乏一种预备法制的保障，那么在面临危机时，法制很可能难以维系甚至被颠覆。紧急状态下政府能否坚持法制，公共权力在危机管理中能否尊重和保障基本人权，是考量一个国家法治水平的重要标志。紧急状态法制最重要的意义就在于使法治的精神和原则在紧急状态下得以坚持。
（3）法制手段也是各国实践经验的科学总结。近几十年，世界上各类突发公共危机事件不断发生，如何科学应对和及时、有效地加以处置，是当今各国政府必须面对的一个重大课题。实践证明，法制手段是危机处理经常化、科学化的可靠保证。我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，灾害种类多、频度高、区域性和季节性强。特别是当现代化建设进入新的阶段，改革和发展处于关键时期，工业化、城市化加速发展，新情况、新问题层出不穷，重大自然灾害、重大事故灾难、重大公共卫生事件和社会安全事件时有发生。这些都迫切要求我们建立健全突发公共危机事件应急机制、体制和法制，有法可依，依法处理，以进一步提高预防和处置突发公共危机事件的能力。
2.公共危机管理法制化的基本原则
将危机管理纳入法制化的轨道是世界各国建立公共危机管理机制普遍遵循的一项原则，也是现代行政法的一项重要法律原则，就依法行政的一般要求而言，政府公共危机管理主要应当遵循以下几项原则：
（1）合宪性和合法性原则。合宪性是指政府采取公共危机管理措施必须有宪法上的授权，合法性是指政府启动公共危机管理机制必须有法律上的明确规定。合宪性和合法性原则是依法行政的前提，也是政府危机管理是否符合法治原则的重要标准。关于合宪性原则，《马尔代夫共和国宪法》第37条规定：在国家面临紧急情况时，共和国总统有发布命令临机应变之权，但这种应变命令不得违反宪法。关于合法性原则，如美国《全国紧急状态法》规定：当出现联邦法规规定的可宣布进入紧急状态的情况时，总统有权宣布全国进入紧急状态。很显然，上述规定都从合宪性和合法性两个不同角度强调了政府危机管理的“合法”原则。
（2）合理性原则。所谓合理性原则，就是指政府在启动公共危机管理机制的时候，必须要针对所发生的公共危机状态的具体情况，采取相应的合理措施。为了避免政府不必要地实施危机管理，许多国家对政府危机管理的期限做了严格规定。如法国1955年《紧急状态法》规定：非经法律批准，实施紧急状态不得超过12天。此外，对于那些可以通过正常法律程序来处理的事务，也不应当通过实施应急管理的手段来进行。如1987年《菲律宾共和国宪法》就规定：戒严期间，不得停止实施宪法，不得取代民事法院和立法议会的职能，不得在民事法院能够正常行使职能的情况下授权军事法庭和军事机构行使对平民的司法管辖权。合理性原则是防止政府滥用危机管理权力破坏宪法和法律秩序的基本要求，是政府危机管理机制法制化的标志之一。
（3）保障性原则。在政府启动公共危机管理机制期间，政府通过宪法和法律所规定的行政紧急权可以采取各种危机管理措施来有效地对付公共紧急状态，特别是可以通过适当限制公民权利的方式来维护社会秩序。但是为了保障政府依法行使危机管理权力，政府在启动危机管理机制后，仍然有保护公民权利的职责。这种法律上的义务表现在不应该对那些公民依据宪法和法律所享有的基本人权加以不必要的限制。此外，对于因采取危机措施的需要，给公民的财产和权利造成损失的，也应当在事后给予必要的补偿。如1984年《马来西亚共和国宪法》规定：在紧急状态生效期间，不得依据宪法的规定将议会权力扩大到涉及伊斯兰教法律和马来人习俗的任何事项，不得使与宪法关于宗教、公民资格及语言的规定相抵触的任何规定生效。1991年《苏联紧急状态法》第15条也规定：在危机状态下或者由于进行有关停止或取消紧急状态的工作而遭受损失的公民，由相应的国家机构以及企业、机关、组织向其提供住处，赔偿所遭受的物质损失，在就业方面给予协助和提供其他必要的帮助等。
（4）责任性原则。要保障政府实行公共危机管理权力符合宪法和法律的要求，必须建立与行使危机管理权力相对应的责任制度，这是各国政府危机管理法律制度所确立的重要法律原则之一。如1978年《西班牙宪法》第55条规定，凡在法律规定的范围内宣布特别状况和戒严时，非法使用或者是滥用有关组织法所赋予的权力将像践踏法律所保障的自由和权利一样应当受到法律的制裁。这一规定比较清晰地表明了政府危机管理的责任制度。
（5）时效性原则。政府公共危机管理往往会以限制公民权利为前提，所以从保障公民权利的角度出发，各国宪法和法律都对政府实行危机管理的期限做了必要的规定。一般来说，政府采取危机管理措施都必须控制在一定期限内，过了一定期限仍需要采取危机措施的，必须通过法律规定的形式来进行延长。这一制度可以有效地防止政府利用实施应急管理的便利，滥用或者超越职权，给公民的权利保护造成危害。关于各国实施政府危机管理的期限并不统一，有的规定不超过1—2天，有的规定不超过3个月。可以延长的次数也有限制，有的是一次，也有的允许两次以上，但很少有规定可以无限期延长的。如《马耳他宪法》规定：宣布紧急状态的公告令如未被总统提前撤销，应自宣布之日起届满14日停止生效。延长生效期不得超过3个月。
总之，在现代法治社会中，政府公共危机管理受到来自于法治原则的各个方面的限制，其核心就是政府不能随意行使危机管理权力，政府危机管理必须以依法行政原则为基础，做到既有效又合法，特别是必须符合宪法所确立的保护公民权利的基本宗旨和要求。
二、国外公共危机管理的法制建设
按照国际惯例，公共应急法制的核心是宪法中的紧急条款和统一的危机状态法、突发公共事件应急法。为了严格地规范在危机状态下政府行使紧急权力，大多数国家一是在宪法中规定了危机状态制度，给政府行使紧急权力划定明确的法律界限，如印度宪法、德国联邦基本法等；二是制定统一的危机状态法来详细规范在危机状态时期政府与公民之间的关系，以保障政府在危机状态下充分、有效地行使行政紧急权力，同时也很好地限制政府的行政紧急权力，保护公民的一些基本的宪法权利不因危机状态的发生而遭到侵害。如美国的《全国紧急状态法》和《国际经济紧急权力法》均授权总统行使危机状态宣布权；法国《紧急状态法》规定部长会议宣布危机状态，内政部长可以命令关闭危机状态区域的剧场、酒店和公共场所，还规定了军事法庭受理有关的重罪或轻罪案件等。
（一）国际法中对公共危机管理的有关规定
关于政府危机管理，在有关的国际人权公约中也有规定。这些规定主要是从保护基本人权的角度出发的。如1966年12月16日联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定：“（1）在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视。（2）不得根据本规定而克减第6条、第7条、第8条（第1款和第2款）、第11条、第15条、第16条和第18条。(3)任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家。”
很显然，通过上述规定“不得克减的权利”来限制缔约国政府行使应急管理权力的行为。
1976年，国际法协会组织小组委员会专门研究在危机状态下如何处理维护国家生存和保护公民权利的关系。经过6年研究，起草了《国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准》。经该协会认权执行委员会两年的研究和修改后，国际法协会于1984年通过并公布了这一文件。《国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准》为各国制定调整紧急状态和行使紧急权力的基本条件和应遵循的基本原则以及各种监督措施，防止政府滥用紧急权力，最低程度地保障公民的权利等提供依据。
（二）国外公共危机管理法制的基本类型
综观国外有关政府危机管理法律制度的基本特征，其突出的特点就是政府危机管理机制首先通过一系列相互配套的法律、法规加以规定。其中，在宪法中明确规定政府管理制度，尤其是规定政府行使危机管理权力的法律依据，得到了大多数国家立法者的重视。具体包括以下几个方面：
1.通过宪法确立政府危机管理制度
许多国家在宪法中设立了专章来规定政府危机管理制度，而绝大多数国家宪法中都对政府应急管理制度做了专条规定。在宪法中对政府危机管理制度做专章规定的有1979年《孟加拉人民共和国宪法》第九章(甲)“紧急状态条款”；1949年《印度宪法》第十八篇“紧急状态”；1949年《德意志联邦共和国基本法》第十章（甲）“防御状态”；1973年《巴基斯坦伊斯兰共和国宪法》第十编“紧急状态条款”等。也有在宪法中对危机状态做专条规定的，如1962年《尼泊尔王国宪法》第81条“紧急权力”；1982年《土耳其共和国宪法》第119条至第122条规定了“危机状态下的管理程序”等。
2.制定专门的危机状态法
