总体预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发事件的规范性文件。
编制总体预案的目的是为了提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
总体预案适用于涉及跨省级行政区划的，或超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发事件应对工作。总体预案规定，突发事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在立即报告特别重大、重大突发事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。必要时，国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。
总体预案规定，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构；国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作；地方各级人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构。总体预案对突发事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制作了详细规定，并进一步明确了各有关部门在人力、物力、财力及交通运输、医疗卫生、通信等应急保障工作方面的职责。
总体预案要求各地区、各部门做好人员培训和预案演练工作，抓好面向全社会的宣传教育，切实提高处置突发事件的能力，并明确指出突发事件应急处置工作实行责任追究制。对突发事件应急管理工作中做出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励。对迟报、谎报、瞒报和漏报突发事件重要情况及有其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
2.国家专项应急预案
专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。这是由国务院及有关部门为应对那些危害大、影响大、涉及面广的突发事件制定的，国务院有关部门牵头制定，报国务院批准后，由主管部门牵头会同相关部门组织实施。目前，已制定的25件专项预案中，自然灾害类5件、事故灾难类9件、公共卫生事件类4件、社会安全类事件7件。
自然灾害类突发事件专项应急预案包括：《国家自然灾害救助应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》、《国家地震应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》、《国家处置重、特大森林火灾应急预案》等。
事故灾难类突发事件专项应急预案包括：《国家安全生产事故灾难应急预案》、《国家处置铁路行车事故应急预案》、《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》、《国家海上搜救应急预案》、《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》、《国家处置电网大面积停电事件应急预案》、《国家核应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》、《国家通信保障应急预案》等。
公共卫生类突发事件专项应急预案包括：《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、《国家突发重大动物疫情应急预案》、《国家重大食品安全事故应急预案》等。
社会安全类突发公共事件专项应急预案包括：《国家粮食应急预案》、《国家金融突发公共事件应急预案》、《国家涉外突发公共事件应急预案》以及其他未向社会公布详细内容的专项预案。
3.部门应急预案
这是国务院有关部门根据总体预案、专项预案和部门职责制定的，报国务院备案，主要由制定部门负责实施。目前，我国已经制定了80件部门应急预案，其中自然灾害类15件，事故灾难类22件，公共卫生事件类7件，社会安全事件类36件。有关部门还根据实际需要，陆续编制印发了《中国公民出境旅游突发公共事件应急预案》、《非职业性一氧化碳中毒事件应急预案》等。
4.地方应急预案
地方应急预案包括省级政府的总体预案、专项预案和部门预案，各地市、县市及其基层政权组织的预案。这些预案由地方各级政府结合当地实际情况编制，是各地按照分级管理原则应对突发事件的依据。其中，省级人民政府突发事件总体应急预案报国务院备案。现在，所有的省级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府，都已经编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项预案。
（三）我国公共危机管理预案体系的不足和完善
虽然我国已经基本形成了突发事件应急预案的体系，但是由于种种原因，我国的应急预案尚存在诸多缺陷，需要在以后的工作中进一步修正与完善。
1.我国公共危机管理预案体系存在的不足
（1）预案体系尚不完整。虽然我国从中央到地方已经制定了180多万件应急预案，但事实上应急预案的体系尚不完整。在国务院部门应急预案体系中，有关铁路部门的应急预案共有8项：铁路防洪应急预案；铁路破坏性地震应急预案；铁路地质灾害应急预案；铁路交通伤亡事故应急预案；铁路火灾事故应急预案；铁路危险化学品运输事故应急预案；铁路网络与信息安全事故应急预案；铁路突发公共卫生事件应急预案。而2008年1月的低温、雨雪、冰冻天气就明显暴露出铁路部门缺乏灾害天气应急预案这一事实。之所以会出现这种情况，是因为预案制定部门对可能出现的突发事件没有预见，或者对可能发生的突发事件的严重性没有足够的重视。而更深层次的原因是我们缺乏科学的风险评估制度，也没有将风险评估与预案的制定紧密结合。
（2）内容缺乏可操作性。我国的应急预案总体而言属于“纲领性”、“宣言性”的文件。通过对我国各级各类应急预案的内容进行分析，可以很清楚地看到，应急预案的内容一般包括以下几个部分：总则；组织指挥体系及职责；预测和预防机制；应急响应；后期处置；保障措施；附则等。预案内容简单，篇幅较短，更多的是颇具原则性的语句没有情景描述，不易操作。而检验一个预案是否可行，最重要的就是看其是否具有良好的可操作性。如果一个预案难以操作或者操作过程不顺畅，那就难以起到应有的作用，也无法达到制订预案的目的。
（3）部门协调不够顺畅。综观我国各级各类应急预案的内容，可以发现严重缺乏部门之间的合作与协调。以突发事件发生后的通讯保障为例，《国家地震应急预案》中写道：“电信运营企业尽快恢复受到破坏的通信设施，保证抗震救灾通信畅通。自有通信系统的部门尽快恢复本部门受到破坏的通信设施，协助保障抗震救灾通信畅通。”《国家核应急预案》写道：“……①应急响应时在事故现场的通信需要，由核电厂所在省的核应急组织和核电厂营运单位负责保障。②核电厂之外的其他核设施发生核事故以及其他辐射紧急情况时，尽可能利用国家和当地已建成的通信手段进行联络。③应急响应通信能力不足时，根据有关方面提出的要求，采取临时紧急措施加以解决。必要时，动用国家救灾通信保障系统。”可以看到，预案中的这些表述本身是非常原则的，且无法看出各部门之间的合作。
实践中，突发事件发生后，仍然是靠传统的会议方式商讨应对方案，这无疑会大大降低应对突发事件的效率。正如2008年1月低温、雨雪、冰冻天气中，中国气象局组织召开国务院应急办以及铁道、交通、电力、民航、安监、民政等部门参加的专题会，部署了相应的应急联动工作安排。但这种工作机制在中国气象局《重大气象灾害应急预案》中却没有反映。
（4）制定过程有待完善。第一，应急预案的制定程序有待完善。《突发事件应对法》中要求国家建立健全突发事件应急预案体系，但对于预案的制定程序并没有明确规定。实践中，应急预案的制定遵循的是一种自上而下的途径。一般情况下，国务院部门制定应急预案后，省级政府的相应部门制定省一级的部门预案，之后再是市一级相应部门、基层相应部门制定预案。下级机关在制定应急预案时，多数情况下照搬上级机关制定的预案，没有体现出本级别、本地区的特殊性。第二，缺乏联合制定预案。我国已有的各级各类应急预案，几乎都是某一级政府或者某个部门、企事业单位自行制定的，少有几个关联部门联合制定预案的情况。以2008年1月低温、雨雪、冰冻天气为例，如果电信、电力、铁路、公路、气象、民政、财政等有关部门联合制定了应对灾害天气的应急预案，可能应急活动会开展得更有效率、更有秩序。
（5）修订程序内容欠缺。《突发事件应对法》第17条第4款规定，应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。但有关应急预案的修订条件和程序，至今没有专门的规定。安全监管总局等六部委发布的《关于加强企业应急管理工作的意见》中原则性地规定：“各企业要根据有关法律、法规、标准的变动情况，应急预案演练情况以及企业作业条件、设备状况、产品品种、人员、技术、外部环境等不断变化的实际情况，及时评估和补充修订完善预案。”许多应急预案中仅有一句非常原则的规定。由于修订程序的欠缺，加之预案的修订工作尚未引起许多机关的重视，实践中对已经制定的预案进行修订的情况较为少见。
2.我国公共危机管理预案体系的进一步完善
（1）改进应急预案的内容。我国已有的突发事件预案存在的一个共同问题即是内容简单，缺乏可操作性，针对性不强。一些发达国家，如英国、美国、加拿大等，应急预案内容丰富详细，篇幅较长，具有很强的可操作性和针对性。借鉴这些国家的经验，完善我国应急预案的内容，应当从以下几个方面入手：
第一，应急预案中应当有对风险的总体描述。例如，制定某一地区的总体预案时，应当对该地区存在的所有风险进行总体描述；制定部门预案时应当对部门预案所针对的某一突发事件的风险进行概括描述。
第二，应急预案的内容应当有情景描述，而不是简单地罗列必要的内容。这就要求在制定应急预案时充分吸取经验，充分发挥想象，设想出有可能发生的若干情况。
第三，注意不同主体制定的应急预案内容之间的协调。一般而言，突发事件的应对工作不可能由一个单一的部门单独完成，需要许多部门的配合。因此，应急预案的内容应当体现出与其他有关部门制定的应急预案内容之间的协调，包括部门预案、专项预案与总体预案之间的协调、上下级政府制定的总体预案之间的协调、上下级政府部门制定的部门预案、专项预案之间的协调以及同级部门或者单位之间制定的预案之间的协调。
第四，明确应急管理机构、应急队伍、应急活动中的有关组织及其义务，特别是应当列明这些机构及其主要工作人员的详细的联系方式。
第五，详细规定预案的修订与演练。应急预案应当详细规定预案修订的条件、程序，应急预案的演练等内容。通过演练使得应急预案获得生命力，通过预案的修订使其获得实效性。
（2）重视应急预案的修订。应急预案修订的重要性并不亚于预案的制定。由于客观情况经常发生变化，只有及时对预案进行修订，才能更有效地应对突发事件。《突发事件应对法》第17条规定，应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。但对应急预案修订的条件、程序等问题没有再作进一步规定。一般出现以下情况，应当修订预案：
第一，发现了新的风险或者有情况显示某一项预案已经过时。
第二，从突发事件中获得的经验教训。突发事件的发生往往会暴露出一些之前没有注意到的风险，或者表明需要更好的应急程序，或者应当将某些组织纳入预案中。
第三，应急演练中获得的经验教训。从应急演练中获取的经验教训与突发事件雷同。不同之处在于应急演练是人为控制的，特别设计以检验应急预案的程序，并且可以不断重复直到合理的安排产生为止。
第四，组织机构及其程序、技术系统发生变动。
第五，关键工作人员发生变动。应急预案或者其附则，必须不断地反映关键工作人员的变动，包括姓名、工作头衔以及联系方式。
第六，有关的法律规定被修改，或者制定了新的法律规定，需要修订应急预案。
根据国外的经验，应急预案至少应当每年定期修订一次，如果在这一年中发生了突发事件、进行应急演练、组织机构变动等情况，还应当及时修订预案。应急预案的修订应当由当初制定的主体负责。预案修订后，应当及时公布。
三、公共危机管理预案的培训演习
培训与演习是贯彻实施危机管理预案的重要步骤。通过这一环节，可以强化组织内部的危机管理意识，检验应对危机的准备工作做得如何，增强全局观念，进一步检查危机来临时各部门、各方面的协调能力与协调程度。同时，也是进一步完善和修正危机管理预案的重要举措。
（一）培训演习的意义
