2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》以及25件专项应急预案，80件部门应急预案。预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类；按照各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，分为特别重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、较大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四级。按照不同的责任主体，预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。我国政府还根据风险分析结果，将可能发生和可以预警的突发公共事件用红色、橙色、黄色和蓝色表示。政府要求对发生的特别重大或者重大突发公共事件不得迟报、缓报、瞒报和漏报，并要在突发公共事件发生的第一时间向社会发布简要信息。各省、自治区、直辖市也分别完成了省级总体预案的制定工作，许多市、区（县）也制定了应急预案。2005年2月，国务委员兼国务院秘书长华建敏表示：全国应急预案框架体系已初步形成。
2.国务院统一领导的应急管理领导体制初步建立
国务院是国家紧急事务管理的最高行政领导机构，统一领导各类突发公共事件预防和处置工作。设有国务院安全生产委员会、中国国际减灾委员会等组织领导机构，负责统一领导和协调相关领域的突发事件应急管理。遇到重大突发事件，通常是启动非常设指挥机构，或成立临时性指挥机构，由国务院分管领导任总指挥，国务院有关部门参加，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。2006年4月，国务院办公厅发出通知，在国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。这标志着我国在中央层有了专门、常设的协调机构。
3.危机管理中的责任追究机制开始启动
SARS危机之后，我们党和政府对问责制度体系建设问题高度重视，已经出台了一系列有关问责的法律、纪律规定。在2007年8月30日召开的十届全国人民代表大会常务委员会二十九次会议通过了《突发事件应对法》中，更是明确了各级政府应对各类突发事件的责任，对不同级别、不同种类和不同严重程度的突发事件进行处置的主体、权限都作了规定。对于政府和有关部门没有采取预防措施、导致发生严重突发事件的，或未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当、造成严重后果的情况，都规定了明确的法律责任。直接负责人可能受到撤职或者开除等行政处分，有的还要被追究刑事责任。2009年7月12日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对问责的目的、情形、方式及适用和问责的程序、救济等都作了明确规定。可以说，我国问责制度体系的基本框架已经形成。这一框架的形成同时也标志着我国危机管理中责任追究机制全面启动。
4.国家应急管理法律体系逐步健全
2003年SARS爆发之前，我国还没有一部适用于各种类型危机的应急法律，有的只是类似于《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国气象法》以及《中华人民共和国防洪法》等不同种类的、各部门各地区自己的一些分散的单行法律法规。2003年5月12日发布的《公共卫生突发事件应急条例》，不仅为解决未来公共卫生突发事件搭起了完整的法律框架，而且还使突发事件处理机制纳入了法制化管理的轨道。此后，我国相继颁布了有关应急管理的法律35件，行政法规36件，部门规章55件。2007年11月1日中国《突发事件应对法》正式开始实施，对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处理与救援以及事后恢复和重建等活动都进行了规范，标志着我国国家应急管理法律体系开始建立。
（二）我国公共危机管理机制建设中存在的问题
上述各项成绩有助于逐步建立统一、高效、有权威的公共危机管理机制。但从总体上来说，我国目前公共危机管理机制还难以应对日益复杂的危机。具体表现在：
1.领导决策机制还不完善
我国目前在公共危机管理的决策中，实行的是平战结合的机制。这种机制虽然机动、灵活，节省了编制、人员和经费，但同时也导致了以下两个主要问题：首先是导致我国没有法定的危机管理决策指挥机构，往往是在出现危机后，才临时成立专门“工作小组”，负责危机管理的决策指挥；结果是各部门在短时间内难以形成合力，部门间互相推诿扯皮，协调不足，严重影响了危机管理的效率。其次是在政府机构人员编制中，为辅助行政首脑危机决策的咨询专家设置的正式职位很少，除了各级政府的研究室是列入正式编制的智囊机构外，很少为其他辅助政府决策的专家设立正式职位，往往是遇到危机时临时抽调专家辅助决策，这种专家咨询带有很大的随意性，不够规范，影响危机决策的质量。而现有一些正式咨询决策机构（如各级政府的研究室）存在职能错位、人员知识结构不合理等问题，很难在危机决策中发挥咨询作用。
2.动员参与机制还不健全
对公共危机的防治是否要采用社会总动员的方式，鼓励全社会的参与，主要取决于两个方面的因素：一是人们面临的公共危机的特性，二是政府抗击社会危机的能力。其中最为重要的是公共危机的特性。由于公共危机具有突发性、紧急性和破坏性，会给整个社会带来灾难，因此对这类危机通常需要实行社会动员，鼓励全社会的参与。现代社会，政府的活动范围和所掌握的资源都是有限的，加之我国政府的职能转变尚未到位，政府的管理能力还有待提升，因此，这种有限政府的模式也对在危机时刻社会动员和民众参与提出了要求。我国一方面随着计划经济向市场经济的转型，原先相同的价值选择受到了很大的冲击；另一方面，现代社会各种非政府组织的建设和发展还不健全，导致我国的社会组织化程度较低，严重制约了我国社会动员和参与机制的发展。主要表现在：
首先是专业水平低。由于非政府部门和社会组织不发达，再加上这些组织大多官办色彩比较浓，缺乏相应的专业技术和优势，只能从事一些简单的工作，如宣传教育等。另一方面，我国政府还没有建立起畅通的危机参与机制，因此在公共危机中，更多的还是政府自己在单打独斗，各种非政府部门和社会组织即使有能力，也找不到使劲的地方。
其次是社区协调和决定权力比较小。上海市从1995年就开始实施“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体系，但直到目前为止，其第四级网络建设还是很薄弱，尤其是社区的协调和决定权力比较小，导致在危机中属地管理能力不强，影响了危机管理的效率。随着城市政府危机管理重心下移，社区中经济、社会与人的多样化，对社区管理的要求越来越高，而当前居民委员会的财力、管理干部的综合素质都不适应这方面的要求，尤其是危机管理的要求。
再次是企业和社会公众危机防范意识差。由于全社会对防范风险和危机处置的教育、培训和演练工作重视不够，措施不到位，具体要求不明确，社会安全意识、风险防范意识、自救互救知识和能力都十分薄弱。比如我国近年来频发的各类安全生产事故，多数都是由于缺少社会安全意识和风险防范意识导致的。
3.信息公开机制有待改进
这里主要是指：一方面，信息报告制度不完善，报告的标准、程序、时限和责任不明确、不规范，缺乏统一的标准和要求，加之信息报告系统和信息报告制度还没有完全建设到位，瞒报、缓报、漏报的现象时有发生；另一方面，整个信息系统也缺乏协调统一，难以实现信息资源共享，影响了对危机的综合评估和预测预警。这一点在2005年11月23日发生在黑龙江哈尔滨的停水事件中暴露无遗。2005年11月13日，位于松花江上游的吉林石化发生爆炸事故，苯类污染物流入第二松花江，造成水质污染。从20日中午起，哈尔滨就开始出现混乱状况，有的市民开始储存水和粮食；有的市民不顾夜间寒冷，在街上搭起了帐篷；部分市民和外地民工开始离开哈尔滨。人们听到了“地震”和“水污染”的传言，却没有得到官方证实，传言越来越多。21日中午，得知污染水源将于30小时内抵哈，哈尔滨市政府向社会发布公告，全市停水四天，理由是“要对市政供水管网进行检修”。结果，这一低劣的谎言导致市民开始了大规模抢购。越来越多的市民觉得这次事件可能与地震有关。直到当日午夜，省、市政府才决定向媒体公布真相。22日凌晨，第二份公告发出，证实了上游化工厂爆炸导致松花江水污染的消息。至此，政府瞒报、缓报造成的慌乱局面开始缓和。
4.评价学习机制依然缺乏
公共危机管理中的评价学习机制对改进危机管理的绩效，提高政府危机管理的能力具有重要的意义。但是这一机制目前还没有引起我国政府的足够重视。现阶段，我国政府的危机管理过程中经常犯的错误就是虎头蛇尾，重危机管理过程轻危机管理后的经验总结。一些政府部门领导和工作人员缺乏危机学习能力，更没有建立相应的评价学习机制，结果是一场危机过后没有很好地进行总结和改进，导致在应对下一场危机时，仍然是惊慌失措、手忙脚乱、效率低下。
三、国外公共危机管理机制的经验教训
现代社会，危机状态逐渐成为一种常态。美国“9·11”后，公共危机管理更是引起世界各国政府的重视。各国纷纷构建符合自身国情的公共危机管理机制，并出台相应的危机管理法律法规。经过几年的努力，一些发达国家在应对公共危机管理方面，取得了较大的成效，但也存在一些问题。通过分析发生在一些发达国家典型的公共危机管理方面的案例，从中汲取一些经验教训，有助于为完善我国公共危机管理机制提供借鉴。
（一）美国“9·11”事件应对机制
2001年9月11日上午8时45分至10时，两架美国民航客机分别撞击纽约世贸大厦双塔楼，造成大楼坍塌，数千人死亡；一架客机撞击美国国防部所在地华盛顿五角大楼，造成重大伤亡；一架客机在匹兹堡市附近坠毁。事件发生后，美国政府采取了以下紧急措施：
1.迅速识别危机，宣布全国进入紧急状态
“9·11”事件发生时，美国总统布什正驱车赶往佛罗里达州的一所小学。当助手们将第一次撞楼事件告诉他时，他的第一反应认为这是一次飞行员的失误导致的事故。但20分钟不到，又一架飞机撞击世贸中心南楼时，布什立刻意识到这是一次蓄意的攻击事件。于是，在9时30分，布什在佛罗里达州发表声明，称该事件为“恐怖主义对美国的公然袭击”，并发誓要“追查并严惩”肇事凶手。与此同时，布什宣布全体美国军队进入最高戒备状态，美国空军战机在华盛顿上空实行戒备飞行，军事当局向纽约和华盛顿附近海域派遣舰艇，进行防空和医疗救护工作。同一时间，华盛顿市市长宣布首都进入紧急状态，并进行人员撤离和疏散工作。
2.启动应急预案，立即采取保护措施
在布什还没有回到华盛顿前，政府各部门已经根据法定制度、程序和危机预案，自动采取了多项措施。比如，迅速启动包括白宫、马里兰州戴维营附近和著名风景区谢南多亚等地的地下应急指挥中心。此外还重新启动了冷战时代的“影子政府”计划。副总统切尼被保护起来，不公开露面。与此同时，在纽约市，由于市政府各管理部门都有较强的危机意识，并多次演练过危机预案，因此当时楼内人员撤离大楼时非常有秩序，没有发生任何恐慌导致的重大伤亡。
3.动员一切资源，及时进行救援
危机发生后，美国卫生与福利部火速启动了全国医疗紧急系统，动员7000多名医疗职工，80个救灾小组全面出动。在救援资金方面，美国参议院通过了总额高达400亿美元的紧急拨款法案，用于粉碎恐怖主义活动和重建灾区及其他援助。另外，11日10时40分，纽约市当局号召市民紧急献血，要所有的医院做好充分准备，并调集国民警卫队参加救援工作。12日，布什政府称准备建立“紧急援助基金”。
4.组建新的机构，协调国内治安
布什政府于9月20日宣布成立内阁级别的“国土安全部”，负责协调包括国防部、司法部、运输部、能源部、中央情报局等在内的政府机构的国内治安工作。同时，消防队、邮政部门、海岸警卫队、国民警卫队、预备役军人等加入国内治安系统，壮大了治安队伍，为非常时期有效抵制各种外来势力的侵扰提供了组织保障。
5.恢复社会秩序，加强法制建设
9月12日，纽约联合国总部初步恢复日常工作并立即召开安理会会议。13日，纽约当局恢复交通服务；美国商品交易市场和证券市场基本恢复交易。之后总统布什亲自观看体育比赛，以示局势恢复正常。10月26日，布什总统签署了参众两院以压倒多数迅速通过的《反恐怖主义法案》。该法案为今后美国进一步打击恐怖主义活动奠定了法律基础。
（二）俄罗斯人质危机事件应对机制
2002年10月23日，约50名全副武装的车臣游击队闯进莫斯科市轴承厂文化宫，将700多名正在那里观看演出的观众劫为人质。占领文化宫之后，车臣游击队在文化宫各处布设了爆炸物，他们威胁要炸死700多名人质，企图逼迫俄罗斯停止在车臣的军事行动，并从车臣撤军。事件发生后，普京政府采取了以下紧急措施：
1.迅速识别危机，果断决策
恐怖事件发生后，普京迅速召集有关部门领导人召开紧急会议，讨论解决对策。首先是对危机根源做出判断，确定人质事件是由“国际恐怖主义中心策划的”。其次是在一开始就坚定表示既要最大可能地保证人质安全，又决不向恐怖主义低头。这一保证明确了危机解决的方向，稳定了民众的情绪。最后是在危机关头果断决策，做出以武力解决人质事件的决定。
2.各部门启动预案，协调行动
危机发生后，首先是联邦安全局和内务部宣布实施应对突发事件的“雷雨”计划，要求所有官员立即到所在部门报到。其次是俄罗斯政府紧急成立了有莫斯科市市长和各有关部门领导人参加的解救人质指挥部。同时，俄罗斯“阿尔法”反恐小组进入临战状态，俄警察和军队封锁了道路并紧急疏散文化宫附近楼房的居民和一家医院的病人。最后是内卫部队加强对重要设施和所有运输干线的警卫与监视，与此同时，警方和各重要基础设施的负责人也加强守卫，以防不测。
