一、公共危机管理体制概述
公共危机管理不同于一般公共管理活动，具有许多不确定因素。因此，应急管理体制也不同于一般日常行政管理体制，在含义、结构设计等方面都有其自身的特点。
（一）公共危机管理体制的基本内涵
1.公共危机管理体制的含义
公共危机管理体制是为保障安全，有效预防和应对各类公共突发事件，避免、减少和减缓事件造成的危害，消除其对社会产生的负面影响，以政府为核心，其他社会组织和公众共同参与而构成的有机整体。
与一般的组织结构有所不同，公共危机管理体制是一个开放的体系结构，由许多具有独立开展应急活动的单元体构成。这些单元体既可以独立承担某类事件的处置工作，也可由它们之间的不同组合形成更强的事件应对复合体，甚至可以作为国家和地域事件应急管理体制体系的一部分。从整体上看，危机管理体制属于模块化结构，可针对不同类型、不同级别和不同地域范围内的事件，快速灵活地构建起相应的应急处置机构。
2.公共危机管理体制的特征
公共危机管理体制的特征可从结构性特征和背景性特征两方面来阐述。结构性特征描述的是内部特征，可用于对其他组织形式的对比；背景性特征是对整体性的描述，显现出整体的功能。一般来讲，公共危机管理体制具有以下特征：
（1）组织正规化。公共危机管理体制是一个高度规范化、制度化、程序化的组织。其组织结构层次分明、分工清晰、职责明确，其中的每个复合体和每个单元体都有确切的定位，任何活动和行动都必须严格按照法律法规、规章制度和管理程序的要求进行，强调统一领导、统一指挥、统一行动的一体化集权管理。
（2）运行紧凑化。尽管危机管理体制涉及整个社会，包含众多组织、部门和个体，但从管理的角度来看，组织结构形式简明，机构设置精练，可以确保应对危机时的灵活组合和高效运行。
（3）体制军事化。危机管理体制在结构、运行、管理等方面与军事化组织非常相似。组织中每个单元体都是一个独立的作战主体，可根据事态发展的需要，通过不同的组合方式，形成能力更强的作战主体，整个组织严格按照一体化集权方式管理和运行，上下关系分明，职责权力明确，有令必行，有禁必止，奖罚分明。
（4）结构模块化。危机管理体制中每个单元体都有类似的内部结构和相似的外部功能，是一个独立的作战主体，由不同单元体形成的复合作战体也具有相似的结构和功能，具有模块化的组织结构。遇有不同类型、不同级别和不同区域的危机时，可通过灵活快速的单元体组合，形成相应的应急处置机构和队伍。
（5）职责多重化。危机管理体制职责多重化有三方面的含义。一是组织成员职责的双重性。许多应急工作人员来自不同的社会领域和工作部门，在正常的情况下，从事于社会的其他工作，只有在应急工作需要时，才参与应急活动，体现出应急方面的职责。二是组织内部许多政府机构工作内容的双重性。危机的预防是一项常备不懈的工作，相对而言其发生的时间是比较短暂的。平时这些机构大部分时间和主要力量集中于本机构事务的管理工作，只有在战时工作重心才会发生变化。三是危机应对中角色的多样性。有些机构在某些事件应对中处于领导的地位，在某些危机应对中处于被领导的位置，在具体危机管理活动中发挥的作用不同，体现出多重角色。
（二）公共危机管理体制的结构体系
公共危机管理体制由众多不同性质的组织和个体构成，在内部可实现灵活的组合与拆分，形成针对不同类型、不同级别危机事件的独立应急机构。对外具有开放的体系结构，可形成更强的应急能力。
1.公共危机管理体制的总体架构
公共危机管理体制是以单元体为元素构成的，每个单元体相当于一个独立的政府行政单位或社会专业应急管理部门，比如公安、消防、急救、防汛等。通过单元体左右组合，可以构成应对不同类型危机事件的复合体；通过单元体上下组合，可以构成应对不同级别和区域范围内危机事件的复合体。整个应急管理体制是一个模块化的结构，可以灵活拆分与组合。
2.公共危机管理体制的基本结构
每个单元体与复合体一样，都具有相同的基本结构，包含决策层、执行层和行动层。决策层包括决策机构和顾问团队；执行层包括执行机构和专家小组；行动层包括各行动机构，其中包括各种社会力量。
（1）决策机构。决策机构由政府各应急单位最高领导人挂帅，各部门负责人组成，是应对危机的领导机构，其主要职责有：①全面领导危机事件的处置工作；②研究、制定、确定应对危机的重大决策；③协调与其他应急管理体制的关系；④确定危机应急响应工作的启动与结束。
（2）顾问团队。顾问团队由管理专家、业务专家、法律专家、社会专家等权威人士组成，为决策机构出谋划策，起参谋作用。其主要职责有：①协助制定危机事件应急法律法规以及相关政策和管理办法；②为危机事件应对提供意见和建议；③为决策机构提供重大应急事项决策方案；④保持与外部其他相关专家和专业机构的联系。
（3）执行机构。执行机构由政府管理单位组成，贯彻落实决策机构做出的决定，指挥应急队伍完成事件响应工作。其主要职责如下：①指挥、部署、协调事件的处置工作；②监测事态的发展状况，汇集有关信息及时向决策机构汇报；③开展应急资源的配置、调动工作；④收集应急活动与事件信息；⑤处理与媒体报道、采访、新闻发布会等相关事务，保证报道的可信性和真实性。
执行机构中有一部分属于常态机构，是专职应对事件的机构，常态机构之间在业务上保持密切联系，形成稳定的组织系统。在平时状态，常态机构要做大量的危机预防、应急准备管理工作。其主要工作如下：①研究、制定和贯彻落实应急法律法规、政策与管理制度；②制定应急规划和应急预案；③建设和完善应急管理体制体系；④建立和完善应急运行机制；⑤统筹规划和部署应急资源；⑥监督政府部门应急培训和演练的实施；⑦监测、汇集事件信息，及时通报相关单位做好准备工作；⑧建设和完善应急平台；⑨开展应急普及宣传教育和培训。在战时状态，常态机构将成为执行机构的核心，要做好危机应对的指挥协调、监督、控制和处置工作，开展事后的评估、评价、总结、建议和奖罚工作。
（4）专家小组。专家小组由各领域的业务和技术专家组成，为执行机构制定具体的事件应对方案和措施。其主要职责有：①对事件进行识别、评估和风险评价；②提出针对具体事件的处置方案和措施；③协助制定处置危机的行动程序；④参与处理事件的行动过程；⑤为应急业务系统和应用系统的建设把关；⑥为应急业务管理提供意见和建议。
（5）行动机构。行动机构由政府、社会团体、企业、公民、军队和医疗单位等组成，是危机事件应急响应的处置队伍。其职责如下：①抢险与消防；②救援与疏散；③警戒与治安；④医疗与卫生；⑤消毒与去污等。在平时，行动机构要加强危机事件的应急准备、应急培训、应急训练和应急演练工作，大力开展应急宣传教育活动，强化社会公众的危机防范意识，提高他们的应急素质和能力。
3.公共危机管理体制的构成主体
一般来讲，公共危机管理体制的构成包括政府组织、非政府组织、营利组织和社会公众等主体。在某些危机事件的响应过程中，不仅有上述部门的参与，还会有其他支援组织的参与，包括军队和国际性组织等。
（1）政府部门。政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，拥有其他组织不可比拟的大量社会资源，因此，由政府来领导、组织全社会构建危机管理体系是责无旁贷、义不容辞的职责。政府部门在整个公共危机管理活动过程中处于统帅地位，起主力军作用。
（2）非政府组织。由于危机管理涉及众多领域，政府不可能具备满足所有危机应对的一切资源，因此仅靠政府是难以全面做好危机应对工作的，而非政府组织（NGO）可利用其社会化的优势，弥补政府在组织、人员和资源等方面的不足，在应急活动中发挥协助的作用。
（3）营利组织。营利组织是社会生产和经营的主体，拥有大量的物资、资金、人才和技术。在某些危机应对活动中，政府除调动所掌管的各种公共物资和资源进行事件处置外，还需要动用各种营利组织的资源，以支持应急的需要。营利组织在应急活动中发挥着重要的配合作用。
（4）社会公众。社会公众是公共危机的直接威胁对象，他们既是受保护的对象，也是应急活动的积极参与者。社会公众可通过一定的社会组织和相应的渠道参与应急活动，也可通过政府组织的各种活动或项目参与应急工作。提高社会公众的危机意识是提升整个社会应急能力的关键。
（5）国际力量。随着全球经济一体化的发展趋势和信息技术应用的快速普及，“地球村”的时代已经来临，各种活动的国际性日显突出，相互之间形成更强的依赖性，造成你损我危、你好我荣的局面。因此，在应急活动中，要加强全球合作，增强彼此之间的理解和信任，把国际力量和资源作为危机应对的一种有效补充方式。
二、国外公共危机管理的体制
为了保护公众的生命财产安全，减少各种事件的损失，提高政府的危机应对能力，世界各国都建构了自己的危机管理体制，尤其是一些发达国家，其危机管理的体制已经较为健全，如英国、俄罗斯、美国、日本等，吸收和借鉴他们的经验对于我国公共危机管理体制的建设大有益处。
（一）国外公共危机管理体制的特点
从国外发展情况来看，发达国家政府部门在应急管理方面，有比较成熟的经验，以美国、日本和俄罗斯为代表。美国应急管理体制的总体特征为“行政首长领导，中央协调，地方负责”。澳大利亚和英国在应急体制方面与美国具有类似的特征；日本应急管理体制的总体特征为“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策，地方政府具体实施”；俄罗斯应急管理的总体特征为“国家首脑为核心，联席会议为平台，相应部门为主力”。这些国家的公共危机管理体制具有一些共同的特点：
1.由行政首长担任最高领导
发达国家把应急管理作为政府管理职能的一个重要内容，政府的行政首长担任最高领导，全面领导国家的应急管理工作。例如美国总统、日本首相、俄罗斯总统、澳大利亚总理等。日常管理委托给直接下属的应急管理机构，重大紧急事件仍然由行政首长担任最高指挥官和最终决策者，对重大事项进行决策，对关键性资源进行指挥调动和处理。这种体制确保了应急决策的效率和重要资源的快速调配。
2.由应急管理委员会辅助决策
行政首长对于跨部门的综合性决策和指挥，通常依靠应急管理委员会或联席会议提供决策的辅助和咨询。例如美国的国土安全会议、俄罗斯的联邦安全会议等。应急管理委员会还兼有宏观的信息中心和最高协调中枢的功能。
3.由常设机构处理日常事务
发达国家在中央政府机构体系中一般设有专门的应急管理机构，有的是部一级的设置，如美国的国土安全部；有的在部之下设司局，如澳大利亚的应急管理局。常设的应急管理机构的工作一般可分为两类，一是负责日常的应急管理工作，二是紧急状态下的具体协调工作。应急管理机构在隶属关系上，一般遵照效率原则，直接对行政首长负责。配备有充足的编制，有专门的行政经费和专项预算。地方政府中也有专门的应急管理部门或专门负责应急管理的官员。从功能上看，这些中央应急管理机构是协调性机构，协调相关的中央机构和资源，依一定的程序向地方提供中央的帮助。
4.由地方政府担任操作主体
发达国家中，地方政府是应急管理的操作主体，实施具体的应急任务。鉴于紧急事件的无边界和不确定特征，发达国家的应急管理依靠多方协作来完成。每当回应紧急事件所需的资源超出地方政府的能力范围时，就要请求上一级政府，直至中央政府的支持，甚至争取联合国、世界卫生组织等国际组织的援助。常设的应急管理专门机构的首要任务是协调，而非独立地应对所有的紧急事件。因此跨部门、跨地区的协作是有效应对紧急事件的保证。例如美国国土安全部部长的责任中就明确规定要与美国联邦部门和机构协调应对紧急事件。在发达国家，社区、公民团体、志愿者组织等NGO组织和团体，乃至家庭都是应急管理的重要力量。
5.强调全程管理，突出预防
发达国家的应急准备更着眼于提高政府和个人应对紧急事件的能力，如开展演练和培训；阻止行动在于发现潜在的威胁时，制止紧急事件的发生；舒缓行动从更广阔的视野审视紧急事件，目的在于减少和最小化紧急事件对人和财产造成的损失，同时考虑紧急事件的长期和间接影响，着力于恢复公民的信心和社会稳定。当前，发达国家应急管理的发展趋势是越来越注重预防，突出“未雨绸缪，防患未然”的应急管理理念，针对薄弱环节采取相应的预防措施，减少发生灾难的可能性，降低灾难可能带来的损失。
6.健全应急体制，实现标准化
发达国家的应急管理行动和措施严格按照法律和制度实施，一般都建立了各个层次的法律和制度，为应急管理提供全方位的制度保障。法律和法规一般会明确规定应急管理机构的组织与权限、职责与任务，同时还有可操作性的指南和手册。发达国家应急管理的法律体系，保障了实施标准化应急管理的科学性和可行性。
（二）国外公共危机管理体制的模式
根据应急协调指挥体制的整合程度、规模、应急协调指挥系统的运行与管理方式、指挥权划分、应急响应基础、投资规模和编制等情况的不同，可以将应急协调指挥系统的建立分为四种模式：集权模式、授权模式、代理模式和协同模式。
1.集权模式
集权模式是整合所有的应急资源，成立专门的应急管理中心，由该部门全权行使应急协调指挥大权。这种模式所具有的特征包括：牵头协调、集中管理。应急管理中心是一个部门，有专门的编制和预算；应急管理中心是事件处理的唯一中枢；将所有的指挥权归于应急管理中心，应急管理中心在处置紧急事件时，有权调动任何部门；采取一级接警、一级处警，即由协调指挥中心统一接警，统一处警；简单事件由专业组处理，出现重大事件时，由指挥长协调各专业联动处警；应急指挥中心同时也是应急资源的管理中心，统一管理相关的应急资源。
2.授权模式
