一、公共危机的基本概念
危机自古就有，但是人们开始对它关注是在上世纪六七十年代以后，而把它作为专门的管理实践加以系统研究则是近年的事。
（一）公共危机的含义与特征
1.突发事件
古往今来，人们把不曾或难以预料而突然发生的事件约定俗成地称为“突发事件”。因此，“突发”一词，顾名思义就是突如其来、出乎预料、令人猝不及防。“事件”一词，按《现代汉语词典》的解释，是一个中性词，并不含有好坏、褒贬之意。因此，从字面上理解，“突发事件”一词的含义，就是“历史上或社会上突然发生的不平常的大事情”。“突发事件”并非一个专用的法律术语，法律中所指的突发事件是指突发公共事件，即“突发事件”是“突发公共事件”的简称，英语中通常用“emergency”或“public
emergency”来表述。2006年1月国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》认为“突发事件”是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发事件一般具有突发性、不确定性、危害性、紧迫性、复杂性等特点。就发生领域和影响范围而言，突发事件一般可分为突发私人事件和突发公共事件。
2.危机事件
危机有两层意思：一是指危险的祸根，如危机四伏；二是指严重的困难关头，例如，经济危机、金融危机、粮食危机等。按照国际社会的一般看法，危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。例如，战争、冲突、暴乱、灾害、事故、瘟疫、恐怖袭击、环境恶化等。综合起来看，危机是指个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、发展进程等由于某种原因（通常是因突发事件）而受到破坏，严重威胁正常的生存与发展的状态。危机具有突发性、紧迫性、不确定性、社会危害性和两面性等特征。危机可以从不同的角度进行分类。按照危机发生的时间，可分为短期内爆发的突发性事件和长期存在的危机问题；按照危机发生的原因分，有自然危机和人为危机；按照影响范围分，有全球性危机、区域性危机、国内危机、组织内部危机；按照涉及领域分，有政治危机、经济危机、社会危机等。
突发事件、紧急事件、危机事件，人们往往根据需要对这三者加以运用。突发事件侧重于强调事件的突发性、偶然性；紧急事件侧重于强调处置事件的紧迫性、时间性；危机事件侧重于强调事件的规模和影响程度。但突发事件并不等同于危机事件，有些突发事件本身构成了危机，有些突发事件可能引发或演变成危机，而有些突发事件因危害程度和紧急程度都较低，难以归入危机范畴。同样，多数危机事件具有突发性特征，但有些危机事件也具有渐进性。它们之间关系可如下图所示。
3.公共危机事件
公共危机事件有广义和狭义之分。狭义的公共危机事件指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害、危及公共安全的事件。广义公共危机事件包括两部分：公共危机事件本身和事件造成的影响与危害。通常我们讲的公共危机事件指广义的公共危机事件。与突发事件和一般危机事件相比，公共危机事件的影响范围更大、关联性更强、后果更严重、更难应对和处理。
公共危机事件一般具有如下特征：
一是公共性和扩散性。公共危机事件影响人们的正常生产、生活秩序，导致社会暂时性失序，因此，公共性是公共危机事件的应有之义。扩散性是就公共危机事件影响的过程和波及的范围而言的，一个公共危机事件往往会引发另一个公共危机事件，引起“涟漪反应”或“连锁反应”。
二是突发性和紧急性。公共危机事件往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的，使人们措手不及。而短时间内可利用的资源又是非常有限的，技术手段缺乏，物资保障不到位，使得人们对于危机的反应和处理显得十分紧急。
三是不确定性和易变性。由于公共危机事件的起因不清晰、受影响大众的反应程度及社会管理的有效程度也难以预知，公共危机事件的发展变化方向常常是多变的，其发生发展富有动态特点，具有高度的不确定性和易变性。
四是危害性和破坏性。这是公共危机事件的本质特征。一个事件之所以被称为公共危机事件，就在于其危害性和破坏性，如果不及时加以控制，小到一个群体、大到一个社会就有可能发生混乱，甚至被瓦解。公共危机事件的危害性和破坏性既有有形的，也有无形的；既有现时的，也有长远的。
（二）公共危机的分类和分期
1.公共危机的分类
不同类型的危机事件，造成的社会危害不同，对应急措施的需求也不相同。国家公共危机管理体系的设置以及国家机关应急职权的行使，首先必须与危机事件的种类相适应。公共危机分类制度是国家危机管理体系建设的基础。
根据公共危机发生的过程、性质和机理，可以将其分为四类：
一是自然灾害。主要指突发性的暴雨、洪涝、干旱、台风、风暴、潮汐、冻害、雹灾、雷电、地震、火山、滑坡、泥石流、崩塌、病虫害、水土流失、土地沙漠化、盐渍化、气候变化等环境变化都属于自然灾害。
二是事故灾害。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。
三是公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。
在公共危机事件的分类上，需要注意的是：（1）以上四类危机事件彼此并不是截然分开的，相互之间往往呈现多元和共时的特征，在特定的情景下可能相互转化，即带来所谓的“涟漪反应”。比如，有些危机事件造成重大危害的原因包括自然的、人为的和其他的；一些技术灾害（如有毒物质的泄漏），也可能导致公共卫生事件。2000年的台湾地区八掌溪事件，就是由于政府对自然灾难的反应不力而引发成为一场全方位的社会动荡的典型例子。（2）危机事件类型的具体规定，必须为各种新情况、新变化预留空间，并适时调整和更新。现代社会在一定意义上说是高风险的社会，随着形势的不断发展变化，危机事件的不确定因素将会不断出现。
2.公共危机的分期
公共危机事件通常遵循一个特定的生命周期。每一起公共危机事件都有其发生、发展和减缓的过程，需要采取不同的应急措施。因此，公共危机的分期是政府采取应急措施的重要依据之一。根据社会危害可能造成的威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复三个阶段，可将公共危机事件从总体上划分为潜伏期、爆发期、持续期、缓解期和善后期五个阶段。
（1）潜伏期：或称警告期。即自然、社会系统或组织较长时间的危机能量累积的量变过程。这时，危机并没有真正发生，但却表现出一些征兆，预示着危机即将来临。有些危机的征兆较为明显，有些危机的征兆则不十分明显，从而难以识别和判断它。在危机爆发之前，如果能及时发现危机的各种征兆并提前采取措施将危机控制在萌芽中，则可以收到事半功倍的效果。
（2）爆发期：也称突发期。危机的诱因累积到一定程度的时候就会导致危机的爆发，此时危机事件进入紧急阶段，它在五个发展阶段中持续时间最短，但对社会和组织的冲击和危害最大，如果不及时加以应对和控制，危机可能进一步升级，影响范围和影响强度都有可能进一步扩大。这一时期的主要任务是危机处理。
（3）持续期：在这一时期，危机进入相持阶段，政府和组织着手对危机进行处理，包括开展危机调查、进行危机决策、控制危机危害范围与程度、实施危机沟通、开展各种恢复性工作等。
（4）缓解期：此时危机的事态已经得到控制，危机爆发后所引发的各种显性化的问题基本得到解决，危机风暴已经过去，组织管理层所承受的压力减弱。
（5）善后期：也称为恢复期。此时危机的主要影响已经过去，危机管理的主要任务是对整个事件的处理过程进行调查评估并从事件中吸取经验、总结教训，其关键在于善后学习能力。
当然，由于公共危机演变迅速，各个阶段之间的划分有时不一定很容易确认，而且很多时候是不同的阶段相互交织、循环往复，从而形成公共危机事件的特定生命周期。
（三）公共危机的原因与危害
1.公共危机产生的原因
研究显示，公共危机在经济较为落后和高度发达的国家和地区的发生率都比较低，反而在经济高速增长，人均收入处于1000—3000美元的发展期，社会不稳定因素增强，突发性危机事件发生频率加大。这可能与经济高速增长带来的利益调整和不公正、不公平现象增多有关。我国目前已进入新的发展阶段，社会转型期、社会结构的分化和制度变迁引起利益和权力在不同主体之间的重新分配和转移，会形成诸多不稳定因素，由于转型期各项制度处于磨合期，一些大规模的自然灾害的发生也会对我们的政府管理能力和整个社会的有序运作和发展构成极大的挑战和威胁。
公共危机的发生原因有很多，但归结起来主要有三个方面的因素：
（1）社会因素。我国现在正处于社会转型时期。从政治上看，社会变迁带动了社会分化、流动和公民政治意识的增强。这就要求政府能够具备一定的制度和权威整合能力、政治吸纳能力和克服转型期内政治腐败现象的能力。一旦失衡，高度的政治参与就会在社会中不断生成或游离出异己力量，在无法用正常渠道宣泄的情况下，长期积累的结果就是高度的政治不稳定乃至产生危机。从经济上看，经济发展带来的地区差异和群体分化以及经济秩序紊乱，引发了社会普遍的不平等现象，从而助长了社会冲突。对于发展中国家，往往面临的就是经济急速发展后的不平等加剧状态以及经济监管失效产生的种种经济市场的混乱，产生冲突的可能性极高。就文化而言，如果一个社会的文化同质度很高，人们有着广泛的价值认同，社会的稳定程度就会很高。相反，如果社会文化的异质性很强，那么社会冲突的爆发可能性就大。特别是在社会转型时期，传统的价值观念的沦丧和现代价值体系的扭曲或不到位，使得文化体系失去了稳定社会的功用，不能成为人类冲突减少的最后屏障，反而由此引发公共危机频频发生，且比其他原因引起的危机更为持久和影响深远。
（2）组织因素。公共危机的发生与可能的演变都与组织管理者的理念、行为等息息相关。即使我们不能准确地预测或阻止自然灾害的发生，但是有效的管理体系将会提高我们的应对能力，可以通过正确及时的应对措施来减少突发事件向危机的转化可能。一个组织如果没有适当的组织结构、组织文化、管理体系和科学的决策者与有力的执行系统，就在组织层面上埋下了公共危机诱发的祸根。当组织内部出现问题，如在政府内权力资本恶性膨胀、行政权滥用、司法腐败、监督缺位等情况发生时，政府就会产生合法性危机，导致公共危机事件的发生。
（3）个体因素。个体因素主要从两个方面作用于公共危机的产生和发展：其一，在群体性行为中，个体的心理模式是重要的作用基础，具有一定的普遍意义；其二，现实中科技的迅猛发展和网络化的集结方式使得个体在行为能力上得到了巨大的提升。另外，对于危机可能带来的损害及影响也不同程度地取决于危机参与者的心理素质和行为，应该意识到并不是人们期望所得与实际所得的有差距就一定会有危机的诱发，而是在自身所需和实际所得产生不可容忍的差距时，人们才会采取强烈的抗争行为。认识这一点不仅仅可以在某种程度上体会危机诱发的根源，而且也是我们进行科学危机管理的重要基础，有助于有效维持社会的长治久安。
2.公共危机造成的危害
（1）重大的人员伤亡。公共危机爆发后，人民群众的生命安全遭受巨大威胁，即使幸存，身体也可能会受到不同程度的伤害。如1976年我国的唐山大地震，共造成242469人死亡、703600人受伤、16.4万人重伤、15886户家庭解体、7000多家庭绝户、3817人成为截瘫患者、25061人肢体残废；1986年4月26日，苏联切尔诺贝利核电站4号反应堆发生爆炸，造成31人当场死亡，大量强辐射物质泄漏，成为人类和平利用核能史上的一大灾难。切尔诺贝利事故的危害至今仍未消除，目前该地区成年人的发病率比一般水平高20%—30%，儿童的发病率高出50%，这一地区仍有近300万儿童需要进行相关治疗；2001年，美国“9·11”事件造成共2998人死亡，伤者不计其数；2004年12月26日，印度洋海啸造成15.6万人死亡；2008年5月12日，四川汶川爆发8级大地震，69226人遇难、374643人受伤、17923人失踪。
（2）巨大的经济损失。公共危机给人民群众的财产带来了巨大的损失，对公共基础设施造成了巨大破坏。以自然灾害为例，新中国成立后，我国每年仅气象、洪水、海洋、地质、地震、农作物病虫害、森林灾害七大类自然灾害所造成的直接经济损失（折算成1990年价格），在20世纪50年代平均每年约480亿元，20世纪60年代平均每年约570亿元，20世纪70年代平均每年约590亿元，20世纪80年代平均每年约690亿元，20世纪90年代前五年平均每年约1190亿元，其中1994年直接经济损失高达1800多亿元。2008年的四川汶川地震带来的直接经济损失就有2000亿元人民币。
