一开始，政府方面遮遮掩掩，对“二十一条”披露的信息很少，众说纷纭。民众要求政府立即披露信息，“国乃民有，非政府诸公所得私之也”，要求让国民都知道交涉内容。各政党、北京报界公会、商务总会纷纷上书或推举代表，请求政府尽快宣布如何答复日本要求。参政院就中日交涉问题秘密开会，质询外交当局，要求政府详细解释中日交涉。“二十一条”被详细披露后，民众纷纷表示愿为国御辱，比如署名“浙江全体公民”的文章指出对于日本的无理要求“虽在妇人孺子无不发指眦裂，愿与一战而死”。人们纷纷采取实际行动抵抗日本，最主要的就是抵制日货。日本在华商品倾销遭遇了极大困难。
反袁势力在抵抗日本问题上空前一致。二次革命后，黄兴一派没有加入孙中山组织的中华革命党，另立松散的欧事研究会。其成员李根源认为革命党应该暂缓革命，以便政府集中全力对付日本。1915年2月25日，黄兴、陈炯明、柏文蔚、钮永建、李烈钧五位二次革命的领袖通电，除谴责袁世凯独裁专制外，表示要顾全大局，在国难当头之际停止反政府行动。日本代表在交涉中专门提出，如果袁世凯接受“二十一条”，日本政府将驱逐革命党人，不允许反袁势力在日本活动。许多革命党人获悉情况后，愤慨为日本所利用，纷纷离开日本。二次革命期间坚守南京与北洋军作战、遭到通缉流亡日本的何海鸣，冒着生命危险毅然回国，也不愿意继续呆在日本。
4月底，国内报纸披露日本提出修正案和最后通牒的消息，抗日救国的舆论热潮达到顶峰。人们一致要求拒绝日本，表示愿意毁家捐躯报国抗日。比如对日同志会称：“日本无礼要求，竟以通牒迫我，国耻民仇，无可再忍，务乞坚持抗拒，人民誓牺牲一切以为后盾。”
袁世凯对于出乎意料而起的全民抵抗热潮既想借助又要压制。北京各大报纸天天登载中日交涉新闻，言词激烈，情绪高涨，袁世凯并没有下令干涉。但他在给各省的电文中既表示“万难接受”日本要求，同时也要求各省军政长官稳定大局，防止社会动荡。袁世凯把外交视为政府行为，担心国内舆论会左右政府决策，也担心民众过激行为授人口实。好在，北京新闻记者俱乐部开会表示要以稳健的态度、光明正大的言论报道中日交涉，引导民众。
袁世凯的主要希望还是在西方列强身上。在统率办事处致各地方当局的密电中，袁世凯期望的结果是“欧美舆论一致反对”，日本“受无数牵制，计不得逞”。
日本耍横，袁世凯是无力硬挡的。可日本这样做也是虎口夺食，趁欧美国家注意力都在欧洲战场的时候图谋独霸中国。引虎驱狼，引欧美力量遏制日本就是袁世凯最大的对策了。他透过管道表达了对日强硬态度。如俄国驻华公使库朋斯齐向国内报告：“总统派人来告诉我，……他已毅然决定，对那些他认为蓄意侵犯中国主权的日本要求，在任何情况下，即使日本诉诸武力，他亦决不让步。”袁世凯得到的结果多少符合了他自己的预期。首先是日本的盟国英国对日本觊觎长江流域英国势力范围表示“关心”，然后是美国重申了门户开放的精神。在遏制日本扩张问题上，欧美国家和中国站在了一边，但在更大范围中欧美各国则需要仰仗日本。在第一次世界大战问题上，在维持东亚秩序问题上，列强和日本的立场是一致的。而且列强被战争拖累，无力也不想对日本采取强硬态度。他们除了关切的询问交涉内容外，主要是“劝告”日本的扩张步伐不要迈得太大。芮恩施把欧美的做法形象地比作“等于在人家已经把门砰的一声关起来之后，我们才通过门上的钥匙孔悄悄地说上几句规劝的话”。欧美各国的外交微风，远远不足以让日本放弃“二十一条”。
相反，承受国际压力的日本则指责袁世凯“仍袭以夷制夷故智，求助于英美法俄，乃四国以日本代管东方利益故，咸有所顾忌，卒无以应，不得已拟利用各国新闻之鼓吹，藉以时论维制于万一”。为此，日本采取更强硬、更急迫的态度，加紧了对中方代表的催逼。
袁世凯派日本人有贺长雄秘密回国展开外交说服，取得了不错的成效。日本国内，明治维新的部分勋臣旧将还在，他们和退位的内阁大臣们组成了影响力不容小觑的元老势力。有贺长雄秘密联系了各位元老。他在给总统府参议曾彝进的电文中建议中国“宜以内政有种种困难为理由”，在东北和内蒙古问题上让步，但“声明第五号毫无让步之余地”。“日本若欲加以强制手段，诸元老必制止之。”袁世凯觉得这个要求还是太高了。随着“二十一条”内容全部公开，日本承受的压力也逐渐增大。尤其是中国抵制日货的运动，给日本工业重创。日本元老们普遍重视日本的国际形象和地位，重视对华贸易。为扭转“二十一条”交涉给日本带来的负面影响，元老们纷纷出面，要求内阁做必要的让步，早日结束僵持不决的中日交涉。袁世凯在国内压制排日，传递“经济提携”的信息，也让日本元老派多少产生了共鸣。
五
4月26日，日本政府权衡利弊后，提出修正案，在“二十一条”要求上主动做了让步。
原来第一号第二款要求：“中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与他国。”现在第二款改为换文，中国政府的“允诺”也改为了“声明”。第三款原为：“中国政府允准日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。”现在改为：“中国政府允准，自行建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路，如德国愿抛弃烟潍铁路借款权之时，可向日本资本家商议借款。”原来第四款要求中国政府允诺从速自开山东省内“各主要城市”作为商埠，现在是从速自开山东省内“合宜地方”为商埠，同时加了一个附加说明：“所有应开地点及章程，由中国政府自拟，与日本国公使预先妥商协定。”
第二号原本要求中国“向认”日本在南满洲及东部内蒙古享有优越地位，现在改为：“为发展彼此在南满洲及东部内蒙古之经济关系起见。”其中的具体条款改动较多，比如第三款原来是：“日本国臣民得在南满洲及东部内蒙古任便居住往来并经营商工业等各项生意。”修正案中的第三款删除了“东部内蒙古”。又比如第四款原来是：“中国政府允将在南满洲及东部内蒙古各矿开采权许与日本国臣民。至于拟开各矿，另行商订。”现在整款改为换文：“中国政府允诺，日本国臣民在南满洲左开各矿，除业已探勘或开采各矿区外，速行调查选定，即准其探勘或开采，在矿业条例确定以前，仿照现行办法办理。”修正案下面列明了日本在东北南部的九处矿地（石灰5，石炭2，铁1，金1）。再比如第六款原来是：“中国政府允诺，如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问、教习，必须先向日本国政府商议。”现在改为换文，由中国政府声明以后如果在东北南部聘用外国顾问或教官，“尽先聘用日本人”。
第四号要求彻底改为：“按左开（注：条约是从右到左竖写的）要领中国自行宣布所有中国沿岸、港湾及岛屿，概不让与或租与他国。”
对于关键的第五号要求，日本的修正案用换文和双方代表的“言明”来代替。
有关南方铁路问题，日本在换文中提供了两个选择方案：“对于由武昌联络九江、南昌路线之铁路，又南昌至杭州及南昌至潮州之各铁路之借款权，如经明悉他外国毫无异议，应将此权许与日本国”或“对于由武昌联络九江、南昌路线之铁路及南昌至杭州、南昌至潮州各铁路之借款权，由日本国与向有关系此项借款权之他外国直接商妥以前，中国政府应允将此权不许与何外国。”有关福建沿海岛屿问题，修正案以换文形式要求中国政府允诺，“无论何国”都不许在福建沿岸建设造船厂、军用蓄煤所、海军根据地和其他一切军事设施，中国政府不能以外资在该地建造上述设施。
另外，修正案要求中国外交总长“言明”：中国政府认为必要时，应聘请多数日本人顾问；中国政府“允准”日后日本国臣民在中国内地为设立学校、医院而租赁或购买地亩；中国政府派遣陆军军官到日本，与日本军事当局协商采买军械或设立合办军械厂之事。日置益则代表日本“言明”：“关于布教权问题，日后应再行协议。”中国接受修正案后，日本归还胶东港。
这个修正案虽然做了有限的让步，但依然严重侵犯了中国主权和利益，亡我之心不死。
经过五天的考虑后，中国外交部在5月1日回绝了修正案，提出了“反修正案”，并且声明这个方案是中方的最后决定。中国政府对第五号有关的所有内容，全部拒绝，对其他四号中的要求也提出了修改。中国政府允许日本人在东北南部居住、经营、租地，但不许永租，并要求日本人服从中国法律，和中国人一样交税，一旦出现争讼归中国官吏审判；拒绝在内蒙古东部地区和日本合办农业及工业；要求日本无条件归还胶州湾，中国要参加日德和谈，更要求日本政府承担日德山东战争对中国产生的损失。在反修正案中，中国也作了有限的让步。
六
中日双方的底线都暴露给对方后，交涉进入了简单的、是与否的“问答阶段”。
为了继续给袁世凯施加压力，日军以换防为名向大连、青岛及塘沽等地增派军队，进行武力威胁。但到5月4、5日，袁世凯坚持“凡属中国能够让步者，均已作了让步，但虑及中国主权和与其他外国条约之关系以及国内舆论沸腾等，终不能再作更多之让步”。中国国内的反日情绪和国际舆论压力也到达了巅峰。日本元老派对内阁的“二十一条”严重恶化中日关系、导致日本在华经济损失强烈不满。他们对内阁失望之余向天皇施加压力，于是5月6日的日本御前会议由天皇“圣裁”，决定削除最关键、让中国反应最激烈的第五号要求。“二十一条”中最有杀伤力的第五号要求，因为日本的主动撤除，最终消失。
第二天（5月7日）下午3时，日本驻华公使日置益在整整交涉了110天无果以后，主动造访外交总长陆征祥，拿出了档案名《觉书》的最后通牒。
《觉书》要求除第五号各项“日后另行协商”外，限中国在48小时内完全接受4月26日日本修正案的其他所有内容。日置益警告说，日本在华军队已经蓄势待发，“如到期不受到满意之答复，帝国政府将执认为必要之手段”。此前，日本政府颁布关东戒严令，命令山东、奉天（辽宁）日军备战。日本军舰游弋在渤海，对中国政府进行赤裸裸的武力威胁。
接到日本的最后通牒后，袁世凯在5月8日午后召集国事会议，商议对策。在开会之前，被袁世凯政府寄予厚望的英国驻华公使朱尔典紧急会见了陆征祥。他带来了英国政府的正式意见：建议中国政府接受日本的最后通牒。袁世凯期望的外援在最后关头抛弃了他。所以，在由总统袁世凯、副总统黎元洪、国务卿徐世昌、左右丞、参谋总长、各部总长、各院院长、参政院议长、外交次长、参政院次长、秘书长等人参加的国事会议上，朱尔典的意见沉重打击了众人继续抵抗的信心。
袁世凯在会上发言，“我国虽弱，苟侵及我主权，束缚我内政，如第五号所列者，我必誓死力拒”，现在中国内外交困，“不得已接受日本通牒之要求，是何等痛心！何等耻辱！语曰：无敌国外患国恒亡。经此大难以后，大家务要认此次接受日本要求为奇耻大辱，本卧薪尝胆之精神，做奋发有为之事业”；“若事过境迁，因循忘耻，则不特今日之屈服奇耻无报复之时，恐十年以后，中国之危险更甚于今日，亡国之痛，即在目前。我负国民托付之重，决不为亡国之民。但国之兴，诸君与有责，国之亡，诸君亦与有责也。”
1915年5月9日，袁世凯政府通知日本公使馆，宣布接受最后通牒。消息一经传出，举国哗然。各地和各团体奔走呼号，集会游行，誓不承认二十一条要求，并要求惩办卖国贼陆征祥和曹汝霖。抵制日货运动非但没有减弱，声势越发高涨。更有全国教育联合会决定将接受最后通牒的5月9日定为“国耻纪念日”。
25日，中国与日本签订了《关于南满洲及东部内蒙古之条约》、《关于山东之条约》及另附的十三件换文，共同组成了《民四条约》。这个条约虽然以二十一条要求为基础，但对1月18日的最初要求作了重大修正。“吾人如把日本提出的‘二十一条要求’原件和签订后的新约相比，可见二者有霄壤之别。当然我们不能否认，这部新约也是一部丧权辱国的条约。例如延长率顺、大连租期至99年，直至21世纪，又默许日人无限制向东北移民等，都是丧权辱国的。但是中国却始终没有变成日本的印度，所以日本虽费尽心机，提出灭亡中国的‘二十一条要求’，弄得臭名昭著，后来也只落得个雷声大、雨点小的收场，为天下笑。”（唐德刚着：《袁氏当国》。）
此举是“雷声大雨点小”，一方面是日本把独霸中国的野心暴露在阳光之下，另一层意思是日本人把动静闹得很大，实际收益却很寥寥。《民四条约》在执行过程中遭到了中方的阻挠和各地五花八门的反对。比如条约规定日本人可以自由在东北南部买地从事经济活动。东北军界和民间则树立了一条不成文的“惩治国贼条例”：未经政府许可将田地卖给外国的人以卖国贼论处，杀无赦。据说，这是袁世凯向当时占据东北的张作霖授意的对策。张作霖1915年时只有几千土匪改编的部队，千余支长枪而已。《民四条约》签订后，袁世凯秘密资助张作霖枪械，帮助张作霖招兵买马，扩充军队。张作霖在东北公开扬言：日本人如果敢走出附属地一步，中国政府就不能保证他的安全。一直到袁世凯死后多年，有条约保护的日本人依然局限在东北少数据点中，形同软禁，根本谈不上什么扩张。
至于那些被中国各机关“聘用”的日本顾问，感叹：“我等名为顾问，其实绝无人顾，绝无人问。”
洪宪帝梦：中国还得有皇帝？
一
民国初年的种种混乱景象，尤其是因为国家贫弱混乱带来的恶果（比如二十一条交涉），让袁世凯陷入了沉思。人们原本以为民主共和制度能够让富强降临中国，可是两年多的翘首以待，连富强的影子都没有看到，国家反而在贫弱混乱的道路上越走越远了。为什么？
