徐世昌，1855年生，天津人。徐世昌被认为是袁世凯势力的重要成员，是开明官僚。徐袁二人在青年时代就相识，并结拜为兄弟。按年纪算，徐世昌是袁世凯的大哥。之后，徐世昌虽然考中进士做了翰林，但在中下级官僚的位置上蹉跎了十多年。袁世凯在小站编练新军时，徐世昌主动加入，成为新军中仅次于袁世凯的二号人物，由此奠定了日后发达的基础。徐袁二人思想相近，在清末新政中徐世昌也多有表现，不过在仕途上二人拉开了一定的距离。徐世昌在八国联军侵华期间，积极追随慈禧太后逃亡，得到后者的赏识，开始平步青云。所以袁世凯后来被免，徐世昌受到的影响不大。这次，徐世昌能在内阁中排名第三，一来可能需要借重他丰富的行政经验和对新政的理解，二来可能是用徐世昌来堵住汉族人、袁世凯残余势力和开明官僚的嘴（徐世昌符合这三项条件）。总之，徐世昌是个政治点缀。
其余三个汉族大臣中，名列各部之首的外务部大臣梁敦彦是广东顺德人，1856年出生。他的祖父和父亲曾在香港、南洋闯荡，家庭风气开放，梁敦彦从小就学会了英语，并作为清政府首批留美幼童之一在美国接受了教育。回国后，梁敦彦选择在旧体制中做官，一步步升迁。他从事的主要是洋务活动，属于典型的技术官僚。从他日后参与张勋复辟来看，梁敦彦应该算不上是拥护民主共和的人物。
学务大臣唐景崇是同治年间的进士，从翰林编修做起，历任侍郎、御使和多地的学政，1910年“专业对口”升为学部尚书，此次进入内阁做学务大臣也是平稳“过渡”。唐景崇生平喜欢读书，喜欢治史，但是身体已老迈，怎么看都是个传统得不能再传统的老官僚。
排名靠后的邮传大臣盛宣怀则值得重点关注一下。
盛宣怀，1844年出生于江苏常州，是中国近代民族工业和洋务运动的开拓者与奠基人。盛宣怀不擅长科举考试（只考中过秀才），优越的家境让他有机会从事参与社会事务。1870年，盛宣怀被李鸿章招入幕府，得到后者的赏识。从此，盛宣怀跟从李鸿章举办洋务活动，创办了一系列采矿、交通、金融事业。同时，他自己也从事商业活动，是与胡雪岩齐名的“红顶商人”。因为既当裁判员又做运动员，盛宣怀的商业活动非常成功，资产丰裕。丰富的政治和实业经历，让盛宣怀谙熟帝国体制，对国情有深入的了解。和李鸿章一样，盛宣怀思想开明，支持改革，但反对激进的革命。戊戌变法前后，他对维新改革是支持的，但反对康有为的急躁和贪功。李鸿章死后，其政治势力在很大程度上为袁世凯所继承，而精神衣钵则在很大程度上为盛宣怀所继承。
盛宣怀长期游离在官和民之间，亦官亦民又非官非民。他控制着许多企业和社会事业，既向清政府谋求政治支持图谋发展，又以此为筹码向清政府要求个人地位，陷入了政治体制的漩涡。这是他最大的缺点，也是“红顶商人”的悲哀。李鸿章死后，盛宣怀郁郁不得志了多年。载沣集团上台后，盛宣怀贿赂载泽60万两白银，谋得邮传部尚书一职。据说载泽知道盛宣怀善于理财，将贪腐所得的百万银子委托他理财生利。盛宣怀大赞自己控制的萍冶矿局的好处，怂恿载泽入股。载泽就用家当换来一纸股份。清朝灭亡后，排满风气浓厚，盛宣怀将载泽的股份占为己有，载泽也不敢吱声。话说回来，抛却道德和政治纠葛，单从能力和经历上看，盛宣怀是邮传大臣的合适人选。
“皇室内阁”中除了徐世昌、盛宣怀二人略有亮色之外，总体上是一个保守沉闷的团队，对朝廷忠诚有余，却无民主风范和强国富民的能力。清廷一不小心泄漏了假立宪真专制的面目，责任内阁“名为内阁，实则军机；名为立宪，实则专制。”一般的人都能从中看出蹊跷，对政府的“诚意”感到失望，更不用说立宪派了。立宪派的宪政幻想随着责任内阁的公布而破灭。1911 年6月11日和7月5日，各省谘议局联合会两次上书请都察院代奏，要求撤销皇族内阁，均被拒绝。湖北谘议局议长汤化龙和湖南谘议局议长谭延闿发布《宣告全国书》，指出立宪的“希望绝矣”。和平的宪政道路在中国是走不通了，因为朝廷不让走，那么立宪派只能转向它的对立面，“内阁甫成立，而推翻之动机已伏矣”。就连亲朝廷的张謇也哀叹“皇族内阁”一出，“全国为之解体”。他也开始和朝廷离心离德了。
这样的内阁成立后，会有什么举措呢？
内阁成立后的第一个举措是盛宣怀提出的，立即引发了轩然大波。
盛宣怀高龄当官，还有心作为。他对发展经济有自己的一套想法，迫切想付诸实施。在思想上，盛宣怀这一代知识分子成长于王朝体制的强力控制之下，对国家的力量抱有一种近乎迷信的敬畏、信任和依靠。在中国漫长的历史中，政府力量极其强大，民营事业没有独立的空间，难免让知识分子过分看重国家的作用。在实践中，盛宣怀举办的众多事业依附于政治权力，其盈亏发展和官府的支持或打压密切相关。两相作用，盛宣怀信奉“权力经济”，认为经济的发展离不开政治权力的推动，认为国有经济比民办经济优越。因此，盛宣怀就任邮传大臣后，力主推动邮政和交通事业的国有化。他的第一个目标就是全国各地久拖不决的商办铁路建设事业，第一项政策就是“铁路国有”政策。
这项政策的出发点是好的，也是针砭时弊有感而发。铁路是近代工商业的命脉，收益丰厚，加上中国已有的铁路干线为列强所控制，无论是从经济角度还是从爱国角度，把铁路收归国有都是好的。中国人在20世纪初年就力主自办铁路。1903年7月，四川总督锡良上奏清廷，请求“自设川汉铁路公司”。这一建议得到上至朝廷下到各省绅商的一致支持，民间自筹资金的铁路商办运动一时进入高潮。但是几年热情过后，中国民办铁路的事业进展缓慢，弊端重重。首先是缺乏资金。铁路建设需要大量资金，而各地从来没有筹集到足够的资金。比如川汉铁路兴办以来仅筹集到全路所需款数的十分之一，照此速度还须90—100年的时间方能完成川汉铁路（四川在1949年前仍无铁路）。其次是管理混乱，严重拖累了铁路建设。比如川汉铁路公司经营财目混乱，存在严重的贪污浪费，筹集到的1600万元路款，被层层贪污挪用。据说四川铁路公司驻上海提调、四川人施典章在上海投机买橡皮股票亏空，挪移铁路款项400万，因此首先奏请将川汉铁路收归国有。而宜昌、成都两地的四川铁路公司人员，也造成数百万的亏空。结果川汉铁路只修筑了不足50里的路基而已。其他商办铁路也不容乐观：“数年以来，粤则收股及半，造路无多”；“湘、鄂则开局多年，徒资坐耗。”如此发展下去，中国的铁路事业就耽误了。原本支持商办铁路的人们，也开始反省民营铁路是否可行了。很多人转而支持国家控制铁路事业。
有民意基础，有主管大臣盛宣怀的推动，又有主管财政的载泽的支持，再和摄政王载沣小范围商议后，“铁路国有”政策就在内阁成立的第二天（5月9日）以上谕的形式（《铁路干线收归国有谕》）直接发布了——没有通知中央资政院的议员们，各省谘议局更是不知情。盛宣怀与度支部被要求“悉心筹划，迅速请旨办理”。
枪声在四川响起
“铁路国有”上谕颁发以后，得到了许多省份的支持。不过这些省份都是民间资本匮乏、无力修路的边远省份，比如云南、广西、贵州等。他们大喊“国有化”的好处，但在铁路建设事业上基本是“打酱油”的角色。而商办铁路已经起步的省份，比如湖北、四川、湖南、广东等省则比较抵触。他们反对朝廷将铁路收归国有的理由是，“国有化”是朝廷“与民争利”。
不过局势仍然在盛宣怀的掌控之下。他纵横商场多年，见惯了风浪。商办事业的争论，核心围绕一个“利”字，只要处理好利益关系，反对声音自会慢慢平息下去。所以，盛宣怀按照自己的思路，加快推进。一方面，邮传部着手制定国有化细则，核心内容就是如何补偿各地百姓已经付出的修路资金；另外一方面，考虑到朝廷并没有钱用来修路，盛宣怀开始接触外国银行团，筹措对外借款，企图用外国资金建设国有铁路。
在借款方面，盛宣怀进展顺利。当时西方列强资金充裕，各国手里都有闲钱，急需寻找投资项目，愿意借钱给中国的人很多。上谕颁发仅仅十日后，清政府便与英、法、德、美四国银行签署了借款合同。就合同本身而言，盛宣怀不愧是谈判高手，为中国争取到了相当优越的借款条件：借款年利息为5厘，贷款期限为40年，和之前的外债合同相比算是低利率了；之前列强借款给中国往往附加政治条件，要以中国铁路管理权或铁路所有权作为抵押，这次盛宣怀说服列强同意以百货杂类与盐厘捐为抵押品，风险很低。此外，合同明确说明，日后铁路所有权和管理权归中方所有，铁路建设过程中优先使用中国工业产品与原材料（比如合同专门说明铁轨要从汉阳铁厂购买），中方督办大臣有权指挥外国工程师等等。因此，盛宣怀推动的这份借款合同，算不上是“卖国条约”。
但是，邮传部制定的铁路国有化细则，捅了大娄子，导致了整个国有化政策全盘崩溃。
