秦汉时期地方官员的考核，主要通过上计这一途径进行。所谓上计，就是地方官定期向上级机关汇报本地情况。县级地方每年年终，将本地的户口变化、税收以及各种情况汇报到郡国，由郡国据此对县进行考核，而郡国则在汇总核实了各县情况后，由专门的上计吏携带计册，到京师汇报，接受丞相府的审查。在审查的时候，上级机关还顺便问一些地方的百姓疾苦、风土人情和治安风化状况。东汉时期，由于尚书台实际上秉政，所以，上计由尚书令主持。在上计期间，御史台负责调查上计的真伪，所以，实际上上计吏也得跟御史做陈述，接受监察部门的检验。
上计完毕之后，要对所有郡国长官的政绩进行排名。名次高的，会得到赏赐和提拔，但是如果没有明显的过失，即使名次较低，也不会受到惩罚。
十一、汉朝的兵制
汉朝的兵制被后世兵家称为最优秀的兵制，因为它在抵御外部威胁和防止地方割据甚至叛乱的两个方面，都有出色的效能。为了对付作为“天生的战士”的游牧民族的威胁，身为农业民族的汉族王朝的军队，必须保持强大的战斗力。保持战斗力的首要条件有两个：一是要有经常的训练，是职业兵；二是兵与将领之间，要有足够的亲和力。然而，这两个条件，对于一个生产力并不发达的农业国家来说，都有一定难处。首先，维持太多职业兵，与农业生产需要是相矛盾的。其次，在职业兵中如果兵将之间十分亲和的话，在古代环境中，就比较容易造成军队对于中央政府的叛离，或者形成武装割据。军队对于王朝来说就是一个双刃剑，不能没有，但有了以后，弄不好可能伤了自己。既要保证军队的战斗力，又要防止其不听招呼，的确是一个难题。应该说，汉朝比较好地解决了这一难题。汉朝的军队分成中央和地方两个系统，互不统属，相互有制约关系，而中央和地方军内部，也被分成不同的单位，同样相互制约。但是，每支部队的将领和士兵之间都是熟人，有着相当亲和的关系，但军队各单位之间，却几乎不可能私下合作。一个小单位军队独自的叛乱，成功的可能性几乎等于零，所以反叛就被有效地遏制了。除了制度的因素之外，汉朝成功地控制了西域，可以不断获得良马，而且军队骑射技术高超，也是战斗力强的一个重要原因。
1．符节制度
汉朝的军队指挥权在皇帝手里，皇帝是全国军队不言而喻的最高统领。军队调动，无论地方军还是中央军，都得经过皇帝亲自批准。即使是最为能干也最为霸道的宰辅，也不可擅自调动军队。军队调动实行符节制度，凡独立的统兵将领．都持有虎符的一半，而另一半在皇帝手里（皇帝身边有专门管理符玺的官员）。凡发兵，由皇帝派遣使节，使节持有特制的“节”（相当于现在的介绍信），并带着另一半的虎符前往征调的部队。将领只认符节不认人。节相当于使节的身份证明，而虎符则是发兵的调令。两半虎符严丝合缝地合在一起，发兵的调令才算得到验证。符节均由皇家专门的工匠打造。在那个时代，精工巧匠悉数征往皇家手工业工场，民间缺乏高手，因此民间是仿制不了的，所以可靠性很强。
2．中央军体系
西汉的中央军是皇家禁卫军，是装备和战斗力最强的军队。任何一个和数个郡的地方军，都无法与中央军相抗衡。可以说，只要不是举国一致的反叛，中央军按道理都能应付。西汉的中央军被分成南军和北军两支，两军不仅常驻地点不同，而且分属不同的领导体系，甚至连士兵的来源也不同。南军士卒来源于国内各个郡县，而北军士卒来源于京城附近的三辅地区。由于两军不仅统帅各异，而且来自不同的地区，各自的士兵群体缺乏起码的乡土亲和性，甚至由于地域的不同可能产生相互的歧视。所以，两军绝对不可能私下采取一致的行动，就是说，绝对不可能一致反叛。
南军属于皇宫的宿卫，实际上又被分成两支：一支是由卫尉统率的兵卫，担任宫城的守卫；一支是由郎中令（后为光禄勋）统率的郎卫，负责皇宫内的守卫。北军则由中尉（后为执金吾）统率，属于京师的卫戍部队，负责京师的守卫。汉武帝以后，中央军有了大幅度增加。南军增加了期门军和羽林军两支，北军则增设了八校尉统率的八支部队，形成了格外强大的中央军事力量。东汉时期，中央军被大大地削弱，南军的名义被取消（兵员还在），北军数量也大幅度减少。只是由于宦官势力增大，多出了由宦官统率的西园八校尉，以及派驻外地的数营部队。
3．地方军系统
汉代地方军事系统大体上是分为两个部分：一是郡国兵，二是边防兵。汉朝每个郡国都有军队，甚至每个县也有属于自己的军队。县里军队的统帅是县令（长）和县尉，郡国兵的统帅是郡太守（王国之相）和都尉。郡国统帅对于本郡国境内的治安以及防卫事务，可以全权处理，任意调动兵力。但是凡出境用兵，则需中央号令。如果没有中央的命令就调动军队出境，等于反叛，是灭族的大罪。由于各个郡国之间难以采取统一行动，而单个郡国的兵力跟中央军比起来又过于悬殊，所以，没有郡国长官敢于冒险。
边防兵大体上有三种：一是边郡兵，二是屯田兵，三是属国兵。边郡兵是靠近边境的郡所属的军队，由于负有守边之责，所以比内地的郡国兵要多，而且装备与人员素质优良。统率边郡兵的边地太守往往是久经沙场的宿将，权力与活动范围都要比内地大得多，不过，单个边郡的兵依然难敌中央军，而且边境地区往往物质匮乏，需要内地的接济。所以，只要没有大量积蓄，即使边将有意，也难以有反叛之举。此外，西汉自汉文帝起，就开始在边境地区实行移民屯垦，主要是在河西陇右以及青海等地。为了减轻对方少数游牧民族的压力，屯田地区设置屯田兵，特设农都尉统率。属国兵属于归附的少数民族军队。自汉武帝屡次对北用兵之后，被打败的匈奴和羌人部族有些乐意归附，于是汉朝就在边境地区划出一些地方来让他们居住，设立少数民族属国。少数民族向来有能战之传统，所以特设属国兵，让他们为汉朝守边。属国兵在中央统一由典属国管理，各属国则设立属国都尉，名义上作为领兵之将．实际上属国兵还是由各个少数民族按习惯自己管理，所以往往不太可靠，遇有机会还可能复叛，所以对于属国兵往往要有监视的部队。
4．兵役与军队编制
汉代的兵役制度类似秦朝，采用的是一种义务制的劳役和兵役混合体制。男子20岁达到“傅籍”年龄，开始为国家服役，23岁开始服兵役，一生累计服役两年即可，一年在郡国，一年上京城，或者戍边。戍边之役可以交钱，由政府出面雇人代替。除了义务兵之外，朝廷还采用募兵和谪兵（发刑徒和有市籍的人）方式，组建军队。而且，随着王朝的演进，原有的义务兵制度成本过高，逐渐失效，募兵的制度逐渐成为主要的征兵形式。
汉朝军队的兵种以步兵和骑兵为主，兼有少量的车兵和船兵。军队的编制是部曲制，即每个将军下属若干部，每部的统领为校尉，每部下辖若干曲，曲设军侯，曲之下依次有屯、队、什、伍。各级将领都有自己的亲卫队，占所辖军队的1/10，亲卫队往往等于将领的私人部队。
十二、政治运作的机制与过程
任何一种制度，其运作机制和过程，或者说制度运行的程序都是非常重要的。程序的安排，往往可以使制度的某些本不应该凸显的成分凸显出来，也可以使某些原本显赫的官职没落下去。皇权与相权此消彼长，常常在程序变化中露出端倪。
1．行政程序
汉朝的行政程序是这样的：行政首脑及其属衙是全国行政事务的中枢。开始是丞相，尔后为领尚书事的大将军和太尉。各地的奏章先送到行政首脑处，一般的日常事务，行政首脑可以直接处理，然后报知皇帝便可。重大事务和直接关系皇帝的奏章则先做初步处理后提交皇帝。这种处理政务的架构和过程，是皇帝逸而宰相劳。
2．上计
上计即地方官定期汇报地方情况的制度。作为君主了解地方情况的一种方式，上计制度自战国时期就已经实行了，秦汉时期只是将之更加严密化程序化而已。两汉时节，每年秋收已毕，各郡长官和主管的曹掾上京上计（后来改派郡丞与长史带领）。在此之前，各县应先行派员到郡政府上计，上计内容大体有各地户口变化，钱粮出入以及治安状况等等，郡政府汇总各县情况，一并派员到京城，向行政首脑和皇帝汇报。上计无疑是中央政府掌握地方情况的最主要途径，如果地方政府上计不实，那么其长官将会受到严厉的惩处。而中央派出的监察御史将负责监督这方面的情况，而皇帝也经常通过鼓励各地的士人上书（贤良、文学），收集地方的情报，检查核实各地的上计内容。
3．决策的程序与机制
两汉时期的政务决策，一般有两种程序：一是先由行政机关或者行政首脑提出方案，交由皇帝，皇帝认可后再交指定的会议讨论，最后由皇帝拍板。二是由皇帝提出方案或意向，交由会议讨论。两种程序最后都要形成以皇帝名义发表的诏书和敕令，交付执行机关执行。决策机制是各种形式的会议。首先是御前会议，御前会议是由皇帝亲自主持决策会议，讨论的是最重大的国家事务，像战争、议和、立储、封禅等军国大事，都要经过御前会议的讨论。其次是宰辅会议，由宰辅主持，讨论的是次一等的大事。比如某项法律的修改、某些礼仪的确定，以及所有皇帝认为需要讨论的问题。宰辅会议原来是政务的核心机制，但是后来被中朝会议所取代，中朝官主持的会议成为事实上的宰辅会议。其三为百官会议，百官会议往往是在皇帝对某些决策感到拿不定主意，或者由于行政首脑刻意顶牛的情况下，为扩大决策面，听取更多官员的意见，或者以百官压宰辅而召开的。百官会议的参加者往往是在京的所有官员，所以，往往很难实现真正的议事。只是参加的人数足够多，往往很容易冒出符合皇帝意思的意见，可为决策向皇帝意向转化提供更好的借口。参与决策过程者的地位与作用，往往与其在决策中心的位置和皇帝信任程度有关，在会议中，每个人意见的分量显然是不一样的。所以，我们可以将两汉的这种决策方式，称为梯度的集中式决策。所有参与决策的人，都是提供意见供宰辅和皇帝采纳，而皇帝拥有最后的决定权。
一般情况下，皇帝的意见是要被尊重的，而且只要皇帝坚持自己的意见，往往都会成为最后的胜利者。因为任何决策皇帝都是最后的拍板人。但在事实上，皇帝决策意见的形成，往往要受到宰辅和身边近臣的影响，宰辅往往可以不断地在提交皇帝的方案中，或明或暗地坚持自己的意见，最终迫使皇帝让步。显然，这跟决策程序有很大的关系，因为宰辅才是直接处理政务的人，他们跟皇帝直接存在着事实上的信息不对称，也就是说，在决策中，他们的信息量要比皇帝充分，所以在决策中往往达成某种均势，并不一定皇帝总是成为胜利者，有时即使胜利也是打了折扣的胜利。
需要掌握的概念
礼崩乐坏 春秋五霸 士阶层的崛起 三家分晋 法家 奖励耕战 雇佣官僚 胡服骑射 百家争鸣 权力技术 皇帝 三公九卿 郡县制 以吏为师 严刑峻法 文牍主义 军国体制 思想禁锢 后宫制度 东宫 郡国 朝仪 独尊儒术 察举 征辟 二府 尚书台 二千石 南北军 符节 太学 经学传承 上计 春秋折狱
思考题
1．为什么说礼崩乐坏意味着宗法秩序的紊乱？
2．政治思想与政治制度的关系是什么？
3．法家政治主张的核心精神是什么？为什么战国时期的变法均为法家色彩？
4．为什么说庞大的官僚体系是“大一统”帝国的必然产物？
5．秦始皇为什么要“焚书坑儒”？
6．秦二世而亡的制度因素有哪些？
7．“以吏为师”的治理意义是什么？
8．为什么西汉实行不了分封制？
9．礼仪对于传统王朝意味着什么？
10．汉朝的兵制是怎样解决效率与忠诚的矛盾的？
11．汉朝的选官制度有何特点？
12．汉朝监察制度的地位和作用是什么？为什么会有这样的地位和作用？
13．汉朝在中国官僚体系的发育中起了什么样的作用？
阅读书目
1．瞿兑之．苏晋仁．两汉县政考．北京：中国联合出版公司，1944
2．曾资生．两汉文官制度．北京：商务印书馆，1941
3．安作璋．熊铁基．秦汉官制史稿．济南：齐鲁书社，1985
4．王宇信、杨升南．中国政治制度通史．第2卷．北京：人民出版社，1996
5．陶希圣等．秦汉政治制度．北京：商务印书馆，1936
6．阎步克．察举制度变迁史稿．沈阳：辽宁大学出版社，1997
