第二次世界大战结束之后，印度不仅上层人士在积极争取早日实现独立，下层百姓也积极参与这一进程。英国保守党政府对印度争取独立的民族运动持反对态度。日本溃败以后，印度激进民族主义领导人苏巴斯？钱德拉？鲍斯组织的印度国民军向英国人投降，其中许多军官以叛国罪在印度受审。这使得印度国民群情激奋，许多城市举行示威，反对英印政府审判印度国民军。1946年2月18日，皇家印度海军入伍士兵公开哗变，几天以后参加的人数越来越多。英国工党上台之后，对印度独立运动持开明态度。工党首相克莱门特？艾德礼一贯真诚地坚信印度需要实现自治，并决心尽其所能去实现这个目标Jenkins， Roy， Mr Attlee： an interim biography， London： William Heinemann， 1948， p123。2月19日，艾德礼首相宣布，将派三位内阁成员组团访问印度，与当地公认的领袖们协商，促成印度早日实现完全自治。
出使印度的三位内阁成员分别是印度事务大臣帕希克·劳伦斯，贸易局主席斯塔福？克里普斯和海军大臣AV亚历山大，他们的任务是协助印度总督解决英国撤离的问题。在这一过程中，英国首要关注的是自己如何全身而退，因此把主要精力放在英属印度的分裂上，而把土邦问题放在次要位置。英国内阁使团在3月24日到达印度，在与印度主要政治势力协商之后，他们先后提交了两份解决问题的建议报告，即《内阁使团备忘录》和《内阁使团方案》。
《内阁使团备忘录》的全称是《内阁使团在1946年5月12日提交给王公议院主席阁下关于土邦的条约和最高权力的备忘录》，共有五条内容。这是英国政府在结束对印度殖民统治之前，专门阐述解决印度土邦问题的唯一文件。鉴于这份备忘录与克什米尔问题直接而又重要的关系，现把它的正文翻译如下，并对其内容逐一进行分析：
一、在英国首相最近在下院发表声明之前，（英国政府）就已经向各王公们保证，就英国国王而言，他不愿意在没有得到王公们的同意下，就对他们与国王之间得到条约保障的关系和权利、以及自己的诺言做任何的改变。它同时还宣称，王公们所同意的任何改变——或许是协商的结果，则不会得到无理的拒绝。王公议院主席此后还证实，众土邦和印度国内其他人一样，都享有要求印度尽快获得自己的完全地位的愿望。陛下政府现在已经宣布，如果英属印度的续任政府要求独立，英国政府将不会为此设置任何障碍。这些宣告的结果是，所有与印度未来有关的土邦，都希望在英联邦之内或之外实现独立。代表团来此就是为了帮助解决横亘在印度实现这一理想之路上的困难。
二、在过渡时期，即在新的宪政机制——英属印度在此结构下取得独立或者完全自治——开始运行之前，最高权力仍将运行。但是，在任何情况下，英国政府都不能也不会把最高权力转移给某个印度政府。
三、同时，在印度的新宪政体系中，印度土邦将具有重要的地位，而且众印度土邦已经告知陛下政府，他们期望为建立这一新体系做出贡献——他们自己的利益和印度整体的利益都迫使他们这样做，并在完成时在其中取得相应的地位。为了促进实现此目的，他们无疑将竭尽所能地加强自己的地位，以确保自己的行政权力符合这一最高标准。如果在国家现有办法之内不能完全实现这些标准，他们将无疑会做出一些相应的安排，以便组织或者加入某些足够大得符合新宪政体系要求的行政单位。在此规划过程中，如果迄今还没有行动的各土邦政府，应该采取积极的步骤，通过代议制的方式，使自己和本邦的公众意见保持亲近而持续的联系，那将会加强土邦的地位。
四、在过渡时期，众土邦有必要与英属印度就如何处理共同关注的未来可能遇到的问题进行协商，尤其是经济和财政领域。无论这些土邦是否愿意加入新的印度宪政体系，这样的协商将是必要的，并将花费相当一段时间。而且，由于某些协商直到新体系开始运行时也不能达成一致，为了避免出现管理上的困难，将有必要在这些土邦与那些可能控制续任政府的机构之间达成谅解，以便在新的协议达成之前，现有的安排能够继续处理共同关注的问题。在这一问题上，只要有需要，英国政府和国王代表就将提供支持。
五、当一个或更多个新的完全自治或者独立的政府在英属印度形成时，陛下政府的权力将不再能使它们履行对最高权力的义务。而且，他们也不能期望英国军队会为此目的而继续留在印度。因此，作为一个合理的结果，和考虑到出于众印度土邦的利益而向他们表述过的意愿，陛下政府将终止行使最高权力的权利。这意味着众土邦源于它们与英国国王之间关系的权利将不再存在，所有众土邦以前交付最高权力的权利都回归它们自己。众土邦与英国国王之间的政治安排也将结束。此一空缺将由下面方式来填补：土邦与英属印度的继任政府结成联邦关系，如果这也不能实现，就与它或它们缔结特别的政治安排。Pandey， Bishwa Nath， Edited， The Indian Nationalist Movement， 1885-1947： Select documents（Vol2）， London： Macmillan Press， 1979， pp642-643
《内阁使团备忘录》第一条内容的主要意思是，在英属印度准备独立的情况下，英国政府对土邦主们保证，如果没有得到他们的同意，英国政府不会做出对众土邦不利的事情。第二条的主要意思是，在印度独立之前的过渡时期，英国国王仍然保持对众土邦的最高权力。在任何情况下，英国不会强迫印度土邦加入印度或者巴基斯坦，即所谓的“英国政府不能也不会把最高权力转移给某个印度政府”。第三条的主要意思是，设计印度独立的方案中，会对土邦问题予以重要考虑。
各土邦今后可以单独或者通过合并的方式，加入到独立后的印度或者巴基斯坦，“以便组织或者加入某些足够大得符合新宪政体系要求的行政单位”其实就是这个意思。第四条的主要意思是，在英属印度分治的过渡时期，众土邦有必要与国大党和穆盟，即条款中所说的“那些可能控制续任政府的机构”进行协商和合作，解决共同面对的困难，以免出现管理上的问题。第五条的主要意思是，当印度和巴基斯坦独立后，英国国王对众土邦的最高权力将会终结，各土邦与英国之间所缔结的条约也将作废，两者之间由法律约束的关系将不复存在。因此，各土邦应该与印度或巴基斯坦建立联邦，或者其他方式的政治关系，也就是条款中所说的“土邦与英属印度的继任政府结成联邦关系，如果这也不能实现，就与它或它们缔结特别的政治安排”。
简单地说，《内阁使团备忘录》的含义是，在印巴分治过程中，如果没有得到众土邦的同意，英国政府不会出卖它们的利益；各土邦应该与国大党或者穆盟合作，以免出现管理上的危机。印度和巴基斯坦独立之后，英国对各印度土邦的最高权力也随之终结，它们可以自由地与印度或者巴基斯坦缔结新的关系。
提交《内阁使团备忘录》之后，英国内阁使团随后又在5月16日提交了针对整个印度问题的《内阁使团方案》。它的主要内容是，在英国结束对南亚的殖民统治之后，在印度建立一个包括英属印度和印度土邦在内的印度联邦，中央只掌管外交、国防和交通，其余权力统统留给各省和土邦；联邦制宪会议由英属印度代表和土邦代表组成……在宪法制定前的过渡时期，英属印度成立受各主要政党支持的临时政府，由总督在改组行政会议的基础上组成。林承节，《印度史》，人民出版社，2004年，第380页。穆盟起初接受《内阁使团方案》，但在随后组建的临时政府中与国大党的矛盾尖锐得不可调和，最后撤消对它的接受，也不参加制宪会议，诉诸直接行动以求建立巴基斯坦国。在这种形势下，印度教徒和穆斯林之间的教派流血冲突和仇杀逐渐蔓延开来，印度的局势处于失控的危险之中。
三、《蒙巴顿方案》重申对土邦问题的立场
