政治建设需要专门的机构和人才。人大作为推进社会主义民主法治建设的主要承载者，需要足够的人力和人才予以保障。而当前人大的力量与法律法规赋予的任务、与新时期党的要求和人民群众的期望还有很大的距离，需要不断充实力量，健全机构，加强人员配置。一是要继续健全市人大常委会的机构、人员编制，特别是为了更好地贯彻落实监督法，需要设立预算工委和备案审查机构。（1）设立预算工委。加强预算监督是保障人民当家作主权力的重要举措，也是人大常委会工作的重要任务。与这一重要职责不相称的是，人大专门开展预算监督的力量过于薄弱，特别是相对于政府强大的预算班子，人大常委会亟需成立专门工委，加强专业人员配置，专门负责对政府预算管理的审核、与监督，促进政府提高财政资金使用效益，研究推进政府绩效管理，为常委会行使好这一重要职权奠定组织基础。（2）成立备案审查机构。监督法把规范性文件的备案审查作为各级人大常委会的一项重要监督形式。但在贯彻落实监督法过程中，这一监督形式运用得还很不充分。法律不被执行的原因是很多的，但有一个原因是十分重大而又普遍存在的，即有法律规定而无负责执行法律的工作机构。要深入贯彻落实监督法，充分运用法律规定的各项监督形式，就必须建立健全相关工作机构，专门负责规范性文件备案审查的具体工作，进一步加强对市政府、区县人大常委会有关规范性文件的备案审查，并在被动审查的同时有能力开展主动审查，切实维护国家法制统一。对于备案审查机构，可以有两种模式，第一种是在法制办设置备案审查室，作为法制办的一个部门；第二种是单独设置备案审查的专门委员会及其办事机构，作为代表大会及常委会的工作机构，与法制委及法制办、内司委及内司办等机构并列。当前，在行政权日益膨胀，行政事务日益繁冗，违法行政现象屡有发生的背景下，我们认为，第二种模式更有助于加强对行政权的监督，有助于更好地落实监督法的要求。二是要充实区县人大常委会的人员力量，解决区县人大机构不健全、编制过紧问题。当前区县人大常委会机构和人员编制较少，而各项调研报告、审议报告、备案审查以及大量的信访工作，均由办事机构或工作机构初拟完成，压力大、担子重，建议摸清区、县人大常委会机构和编制情况，并结合现在的工作实际情况，增加机构和编制力量，配备一些理论水平较高，又务实创新的年轻干部到人大工作。建议向全国人大反映，直辖市的区县人大常委会作为地级市人大常委会对待，设置专门委员会，开展相应工作。三是继续落实市委第一、第二次人大工作会议精神，解决乡镇人大专职主席不到位、缺乏专职工作人员等的问题。市委第一次、第二次人大工作会议都提出了要设立乡镇人大专职主席，但在落实过程中各个区县乡镇很不平衡。从课题组调研情况看，有些乡镇人大主席由党委书记兼任，有些只有专职副主席，而大部分专职副主席同时还兼职政府的一些工作，存在“专职不专”的现象。大部分乡镇人大没有设立专职工作人员，有些乡镇有人大秘书称谓，但均由党政办的某一位同志兼任，这种情况极不利于乡镇人大工作的开展，不利于基层民主法治建设。从调研情况看，由于前两次人大工作会议的有些问题在有些区县落实不是很好，影响了部分同志的工作积极性，以及对第三次人大工作会议的信心。所以，建议市委在第三次人大工作会议召开前组织对前两次会议落实情况的调研与督促。需要强调的是，督促会议精神的落实应该由市委负责而不是人大自己来督促落实。各区县党委应该提高文件精神的执行力，切实落实会议要求，并为第三次人大工作会议的召开奠定思想和组织基础。要继续鼓励区县人大街道工委加强探索，发挥作用。本届市人大常委会进一步明确了人大街工委的性质、职能定位，人大街工委在联系人大代表，组织代表活动，发挥代表作用等方面发挥了积极的作用，但人大街工委作为新事物的探索，需要进一步深入，应继续鼓励区县人大大胆探索新做法、积累新经验。
（四）进一步优化人大常委会组成人员结构
常委会组成人员是人大常委会的主体。优化人大常委会组成人员的结构，是提高人大常委会履职能力，坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，也是党提高依法执政、科学执政、民主执政能力的必然要求。早在1987年，党的十三大就提出“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化”。党的十六大报告提出了要“优化人大常委会组成人员的结构”。党的十七大报告进一步明确了优化结构的具体内容，指出“加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构”。江泽民同志也曾经指出：“在人大常委会组成人员中有一定数量实践经验丰富的老同志是必要的，但也要有相当数量的年富力强的同志，还要注意吸收有一定专业知识的同志，使常委会组成人员的年龄结构和知识结构趋向合理。”胡锦涛同志在首都各界纪念全国人大成立50周年大会上讲话时明确指出：“人民代表大会制度要充分发挥优越性，人民代表大会及其常务委员会要依法履行好职责，就必须以与时俱进的精神不断推进组织制度和工作制度建设。”党中央的明确要求为全国各级人大常委会加强优化组成人员结构方面的探索指明了方向。而从地方人大常委会普遍存在的问题看，结构问题仍然比较突出，一是年龄偏大，把常委会作为退休前过渡机关这种观念和做法依然存在，换届考虑常委会组成人员时，一般都是把党委、“一府两院”及有关方面快到退休年龄的重要干部作为人选，到人大常委会再干上一届，延长几年退休。常委会组成人员平均年龄远远高于党委、政府、法院、检察院领导干部。每次换届都出现组成人员大出大进、一届一茬、频繁换班的现象。新当选组成人员过多，一届一茬总是重复着“第一年学，第二年看，第三、第四年试着干，第五年等着换”的循环，致使人大工作缺乏连续性和稳定性。有些组成人员难免存在“船到码头车到站”思想，存在消极应付心理，对新思想、新事物的接受不够敏锐，年岁较大、身体状况较差的委员不便经常参加常委会组织的各项活动，容易给常委会工作造成消极影响。二是知识结构、专业结构不合理。在实际工作中，存在常委会组成人员与“一府两院”工作人员“知识倒挂”现象，作为监督主体，对法律的理解，对“一府两院”工作情况的掌握，对人民群众意愿和诉求的把握，反而没有“一府两院”工作人员掌握得全面和了解得深刻，另外，法律、财经方面的人才少，新阶层方面人员没有及时补充进来，这些都不利于人大开展有力的监督，也不利于人大常委会自身权威的树立。三是兼职的常委会组成人员多，驻会组成人员和专职委员少。顾名思义，担任常委会委员的人大专门委员会主任委员或副主任委员，应该是该专门领域的专家，但基本都是由原来党政机关中的领导干部调任，他们虽然具有较强的工作能力和丰富的领导经验，但专业知识都相对较为缺乏。大多数组成人员都身兼二任、三任或多任职务，在党务、教育、科技、文化、卫生、体育、企事业单位或工青妇组织担任重要职务，很多人还是单位或部门的“一把手”，通常都是把大部分时间、精力用在原单位或原部门的工作上，两种角色很难兼顾，在做好原单位或原部门工作与履行常委会组成人员职责发生矛盾时，往往是舍弃后者，致使常委会开会、组织活动时缺勤现象严重，有的常委会组成人员的参会率不到五分之一。针对这些问题，课题组认为，下一阶段优化常委会组成人员结构应着重抓好以下四个方面：
一是提高年轻化水平。从长远看，人大常委会组成人员的年龄应当与在党委、政府、法院、检察院、军队任职年龄一样要求，适当增加相当数量至少能够任满两届的年轻的组成人员，形成“两头小中间大”的梯次结构，并逐步降低人大常委会组成人员的平均年龄。只有形成年龄相对年轻的梯队，才能使人大常委会每一届都有相当数量的组成人员继续留任，增强人大常委会的活力，保持人大常委会工作的稳定性和连续性。
二是提高知识化、专业化水平。议政不仅需要政治参与的热情和勇气，还要求组成人员具有相当的议政和决定国是的能力。虽然不可能要求每一个人都精通政治、经济、文化、社会、国防等各个领域，但至少要求他们受过较高程度的教育，具备一定的专业背景和知识基础，了解哲学社会科学、经济、科技、法律等知识。常委会作为一个整体，要处理各方面的工作，对于常委会组织构成来说，因而也就需要各种不同能力专长的组成人员各展所长，要求形成合理的知识和专业结构。
三是扩大新阶层人员比例。随着改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，原来计划经济体制下的工人、农民、知识分子等简单的社会结构已经出现新的变化，在一些领域出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、自由职业人员等社会阶层。当前，社会快速转型，利益格局深刻调整，利益分化和多元特点突出，这就需要改变组成人员来源上的单一性和集中性，重视吸收新社会阶层的代表人士，使他们占有适当的比例，并通过他们把新社会阶层的利益诉求在国家机关机构的层面上表达出来，以进一步巩固人民政权的阶级基础并扩大其群众基础。
四是逐步提高专职委员和驻会委员的比例。一方面，专职委员和驻会委员在参加常委会的各项活动过程中有时间和精力上的保障；更重要的是，民主政治建设也是一个专业领域，需要有专门的人才去研究和推进。这是加强社会主义民主法治建设的重要组织和人才保障。专职委员和驻会委员有条件参与常委会各项工作，熟悉人大工作特点和规律，对民主法治建设有更多时间来研究，对“一府两院”工作存在的问题有更深入的掌握，对人民群众的呼声和意愿有更全面的把握。这些都有利于提高履职水平和能力。而兼职委员过多难免出现兼而不为的现象，必然会削弱常委会整体力量。课题组在调研中发现，海淀区人大常委会开展专职委员试点已经有8年了，取得了较好的效果，也积累了有益的经验。要认真总结海淀区人大常委会8年来实验的有效经验，不断增加专职委员比例，并解决他们的合理待遇及工作条件等。专职委员作为一种特殊职业和政治职务，应根据其地位、作用和实际情况，解决好他们的政治待遇和经济待遇。应该参照《国家公务员条例》和《党群机关工作人员条例》，专职委员的行政级别应与同级党委部门、政府部门负责人相同，凡符合正职条件的，均应确定为正职级别。专职委员的工资和福利待遇应与其职级相符，并给委员一定的工作补贴。专职委员的职级晋升、工资调整、卸任后的工作安排及退休等应与国家机关领导干部一视同仁，统筹安排。专职委员的工资、福利和办公经费应纳入本级财政预算，由人大常委会机关负责发放。要解决专职委员的办公场所，改善他们的工作条件。常委会委员实行专职后，必须与原工作单位彻底脱钩，专心到人大常委会机关上班，并调配一名工作人员，协助专职委员做好工作，使他们能够专心致志，扎扎实实地履行职务。要积极发挥在换届前已从原工作离任的委员的作用，让他们在一定程度上起到专职委员的作用。
（五）进一步发挥专门委员会的职能作用
至市十二届人大，市人民代表大会共设立七个专门委员会。这七个专门委员会根据有关法律规定，认真履行职责，在市人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案，对属于市人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议，为市人大及其常委会履行职能、开展工作发挥了积极作用。但课题组在调研中发现，各委员会履行职能情况也存在不平衡、不一致的情况，有些委员会的工作还不是很规范，各个委员会之间的工作程序尚不统一，需要各专门委员会进一步明确职能定位，规范工作程序，优化人员配置，处理好与常委会工作机构的关系。一是明确职能定位。专门委员会是人民代表大会设立的常设专门机构，具有特定的法律地位和性质，不同于常委会的工作机构，但与工作机构有紧密联系。工作机构既是常委会的工作机构，也是为专门委员会做好工作服务的办事机构，对保证专门委员会依法有序、顺畅高效地运转起着不可或缺的作用。工作机构应该为专门委员会履职服务，为专门委员会组织调研、召开会议、提出建议做好准备。作为人民代表大会的常设机构，市人大各专门委员会应该在每年的人民代表大会上，向人代会报告工作。此举可以借鉴全国人大的做法，采取书面报告，以进一步明确专门委员会的法律地位，主动接受人民代表大会监督。二是加强制度建设。目前，各专门委员会要依照法律法规规定，结合各自工作特点，抓紧制定工作规则，使工作运行有章可循。随着工作的开展，要根据常委会的要求和专委会的工作实际，不断总结经验，逐步建立其他相关的规章制度，如，议案审议、专项调研、备案审查、联系代表、公文处理等方面专门制度，使委员会的工作进一步规范化、制度化和程序化。需要强调的是，各专门委员会（除法制委员会外）的工作规范应该由常委会统一制定，统一规范，而不宜各自为政，各搞一套。三是加强组织建设。专门委员会的最大特点就是“专”，最大优势就是其专业性。所以，专门委员会的组成人员应该是该领域的专家或有相关工作经验的同志。而当前，很多专门委员会的组成人员有安排和照顾性质，其专业素质尚不能很好地适应工作需要。所以，在下一届确定专门委员会组成人员的时候，在考虑其政治素质的同时，应充分考虑其专业素质和能力，为专委会更好地履职奠定组织基础。明确职能定位，加强制度建设和组织建设，目的就是为了更好地发挥专门委员会的职能作用：
