从美国的历史看，１９８０年１月到１９８２年的１１月，美国处于战后的第七次经济危机之中，通货膨胀率将近１０％，１９８２年的失业率高达１０．８％。里根上任之后完全放弃了凯恩斯学说，采纳了弗里德曼的货币理论和以阿瑟·拉弗为首的供给学派理论。他提出了一揽子经济复兴方案：削减个人所得税税率和公司所得税税率，同时对企业厂房和设备实行加速成本回收制度、缩短折旧年限（具有减税功能、延迟税收收取功能和加速技术和设备更新功能）；减少政府限制企业活动的规章条例，减轻企业负担并降低成本；消减联邦开支、减少预算赤字，拟在１９８４年实现预算平衡。从１９８２年１２月起，美国经济逐渐走出衰退，经济复苏势头比战后历次经济复苏都强劲有力，至１９８８年５月，美国经济持续增长６５个月，成为战后和平时期经济增长持续时间最长的一次。美国国民生产总值占世界的比重也由１９８０年的２３％上升到１９８６年的２５．２％，失业率从１９８２年的９．７下降到了１９８９年的５．３％。
２０００年以来实施减税政策的有美国、德国、法国、比利时、加拿大、澳大利亚、阿尔巴尼亚、波兰、爱尔兰、哈萨克斯坦、印度、巴基斯坦、意大利、马来西亚等国家和台湾地区。各国这次减税具有一些共同的特点：降低所得税税率（或税负），包括公司所得税和个人所得税。２００８年底开始的新一轮的金融危机中，美国、英国、巴西、韩国、意大利等许多国家又开始了新一轮的减税政策，以求刺激投资和企业的经营，从而保持经济的增长和增加就业。
（二）抑制创业、企业和就业的是高税费
中国的发展，从企业结构模式上看，资本在向大企业集中，特别是工业领域的资本正向大资本集中；甚至商业领域中的资本也因引入沃尔玛等这样的大型商业企业，在城市改造中将小商小铺拆了很多，资本也在向大企业集中。从产业结构上看，农业劳动力就业比率总是不能理想地下降，与其第一产业创造的增加值相比，劳动生产率太低，剩余劳动力规模巨大；而第三产业比率总是不能理想地扩张，特别是以中小企业为主的第三产业发展不充分，使农业剩余劳动力的转移，新增劳动力的就业，包括工业结构调整出来的剩余劳动力的转移，都发生困难。
日本、韩国和中国台湾地区也曾经历过农业剩余劳动力向非农业和城镇转移的过程，但是，它们在转型的过程中没有象中国这样困难，甚至在一段时间中，劳动力缺乏，失业率很低。关键在于对中小企业的税费很轻。世界银行专家认为，政府收入比较规范，人均７５０美元左右的国家，最佳税负只需维持在１８％左右。发展中国家的宏观税负一般在１６－２０％的水平，明显低于我国，如１９９０年泰国为２１．３％，印度为２０．５％，韩国为１８．５％。比如，２００８年《福布斯》公布的税收痛苦指数中，香港排名全世界倒数第５，台湾名列５３，都属于税负痛苦指数较低的地区。
国内也是一样，有的地区税费负担重，有的地区较轻，财政税费占ＧＤＰ比重较高的地区，每千人拥有中小企业数量就少，城镇人口从业率就低，农业劳动力比率就高，城市化的比率就低。中国的税收地区分布比较复杂：一是东部地区出口得到大量的８０％以上的出口退税，也就是说，其税费占其ＧＤＰ的比重似乎很高，但是退税实际上降低了其ＧＤＰ的税费负担；二是北京地区的ＧＤＰ税负很高，原因是由于许多大型国企和银行将其低下公司的独立法人取消，这样相当多的各地分公司创造的税收被集中交到北京；三是地方政府收入中，越是中西部地区，其收费罚款占其税费总收入的比重越高，由于税率对每个地区的企业都是统一的，而费负在地区分布的不同，对各地创业、企业和就业，以及农业剩余劳动力的影响较大。我们先来看非税收入占全部税收和非税收入比例对创业的影响。
表８－６ 非税收入占财政收入比率与每千人口拥有私营个体企业数量
地 区非税收入占财政收入比率每千人口拥有私营个体企业数量地 区非税收入占财政收入比率每千人口拥有私营个体企业数量
北 京４．０７２２．３９吉 林２２．０３３．０９
上 海５．５４３２．７２贵 州２２．１５１．５６
天 津９．６０９．２５安 徽２２．８５２．５６
青 海１１．７５２．４５新 疆２３．２６３．６３
广 东１３．３８７．００湖 北２３．９１３．１６
浙 江１７．１２９．６４陕 西２５．２８３．３５
云 南１７．４６２．０４四 川２５．５１３．０９
江 苏１８．５１９．４２重 庆２６．０６３．４３
山 东１８．５３４．６５河 南２６．２３２．００
福 建１８．９９４．８７宁 夏２６．２６４．１９
海 南１９．６５５．３５广 西２７．８１１．５３
黑龙江１９．９９２．４４江 西３０．０３２．３３
辽 宁２０．８１５．２９湖 南３０．４０１．９０
河 北２１．００２．７２西 藏３０．４２１．４４
山 西２１．０６３．１０甘 肃３３．５５１．９３
内蒙古２１．７６２．７１
财政收入不包括社保基金收入、土地出让、国企利润等等，仅仅为全部税收和基金、收费和罚款等收入；上表中所指财政收入包括上交中央的税收；每千人口拥有私营个体企业数量＝私营企业登记数量＋个体企业登记数量／５；数据来源：《２００８年中国统计年鉴》，中国统计出版社，２００８年９月第一版；《２００８年中国财政年鉴》，中国财政杂志社；《２００８年中国税务年鉴》，中国税务出版社。《中国私营经济年鉴２００６－２００８》，中华工商联合出版社，２００９年３月第一版；保守估计，预算外的预算外收入，占预算内和预算外非税收入的３０％。
对上表２００７年数据进行相关性分析，非税收入占财政收入（包括上交中央的税收部分）比率和每千人口拥有私营个体企业数量的相关系数为－０．７３５，在０．０５的显著性水平下，拒绝其相关系数为零的原假设，即二者存在很强的负相关。也就是说，一个地区，收费和罚款越多，其个体、微型和中小企业的发展就困难。从上表可以看出，２００７年北京、上海和天津的非税收入分别占财政收入比例为４．０７％、５．５４％和９．６０％，其每千人拥有个体和私营企业数量分别为２２．３９户、３２．７２户和９．２５户；而湖南、西藏、甘肃的非税收入占财政收入比例分别高达３０．４％、３０．４２％和３３．５５％，其每千人口拥有个体和私营企业数量分别只有１．９户、１．４４户和１．９３户。
从各地城镇人口的就业情况来看，城镇人口从业率是一个反映其就业情况的重要指标。从近几年解决就业的最主要的渠道看，是个体私营经济，几乎占到了解决新增和转移就业的９０％以上。因此，收费罚款影响个体和私营企业的发展，也传导影响到就业。在一些收费和罚款占财政收入比例较大的省份，个体私营企业除了交纳税收以外，还要交纳政府各部门和各行政性事业单位的收费和罚款，增加了其运营的成本，许多创业政府收费成本门槛较高，许多企业因收费和罚款难以为继，进而或者开办个体和私营企业的少，或者开办后倒闭的多，使城镇劳动力就业的容量相对萎缩。
表８－７ ２００７年非税收入占财政收入比率和城镇人口从业率
地 区非税收入占财政收入比率城镇人口从业率地 区非税收入占财政收入比率城镇人口从业率
北 京４．０７ ０．５７８ 内蒙古２１．７６ ０．３１８
上 海５．５４ ０．３９９ 吉 林２２．０３ ０．２７２
天 津９．６０ ０．２９２ 贵 州２２．１５ ０．２８３
广 东１３．３８ ０．３４５ 安 徽２２．８５ ０．２５３
浙 江１７．１２ ０．４４８ 湖 北２３．９１ ０．２９０
云 南１７．４６ ０．３５４ 陕 西２５．２８ ０．３１６
江 苏１８．５１ ０．３７７ 四 川２５．５１ ０．３１１
山 东１８．５３ ０．３２１ 重 庆２６．０６ ０．３０２
福 建１８．９９ ０．３８６ 河 南２６．２３ ０．２９８
海 南１９．６５ ０．３６５ 宁 夏２６．２６ ０．３５３
黑龙江１９．９９ ０．３４５ 广 西２７．８１ ０．２７９
辽 宁２０．８１ ０．３６１ 江 西３０．０３ ０．２９８
河 北２１．００ ０．２５８ 湖 南３０．４０ ０．２８１
山 西２１．０６ ０．３２６ 甘 肃３３．５５ ０．３３７
数据来源：《２００８年中国统计年鉴》，中国统计出版社，２００８年９月第一版；《２００８年中国财政年鉴》，中国财政杂志社；《２００８年中国税务年鉴》，中国税务出版社；２、保守估计，预算外的预算外收入，占预算内和预算外非税收入的３０％；３、剔除西藏、青海和新疆
因为西藏、青海和新疆的城镇人口在党政事业单位中就业的比例较大，数据较为异常，剔除西藏、青海和新疆数据后，非税收入占财政收入与城镇人口从业率的相关系数为－０．６１６，在０．０５的显著性水平下，拒绝该相关系数为零的原假设，即二者之间存在较强的负相关。实际上，与表８－６结构起来分析，就是非税收入越高，个体私营企业就越少，城镇就业就越困难。２００７年北京、上海、浙江、江苏等地的非税收入比率分别为４．０７％％、５．５４％、１７．１２％和１８．５１％，其城镇人口从业率分别为５７．８％、３９．９％、４４．３％和３７．７％；而河南广西江西湖南等地的非税收入比率分别为２６．２３％、２７．８１％、３０．０３％和３０．４０％，其城镇人口从业率分别为２９．８％、２７．９％、２９．８和２８．１％，属于城镇人口就业较为困难的地区。从上述数据的分析看，在全国税率统一的情况下，实际上影响个体和私营企业创业和经营的，最为重要的因素是税外的收费和罚款。
当然，除了税外收费和罚款以外，对于２００８年的企业来讲，一个重大因素是新劳动合同法的实施，普遍加大了业主的经营成本。并且由于劳动争议不断，诉讼增加，也增加了企业法律方面的成本，同时由于业主需要大量的时间去应付劳动争议和诉讼，使企业经营的效率也大大下降。一般估计，２００８年劳动合同法的实施，使中小企业的成本普遍上升了２０％。当然，这里需要指出的是，农民工不上社保，实际上是企业的发展透支未来的保险；但是，如果劳动保障成本提高，其他收费和罚款不能减少，税负又很重，则大量的企业会破产倒闭。
因此，政府对投资、创业和企业的税费率越高，投资、创业和经营越受到抑制，每千人拥有企业数量就越少，失业率就越高；反之，每千人拥有企业数量就越多，失业率就越低。这是一个规律，不能视而不见，更不能违背规律行之。
四、供养规模扩张和收取税费的体制和行为
那么，为什么政府要收这样多的钱呢？我们还是需要从经济学的方法入手进行分析，才能发现问题的根本原因所在，并以正确的思路和对策加以解决。需要指出的是，在市场经济环境中，政府、部门、机构和公务人员动机和行为是无私为他人服务的假设实际上是不成立的，其自己利益最大化的经济人原则不可能不起作用。政府、部门、机构和公务员的经济谋利包括：就业利益－－通过各种关系往行政和事业单位挤，谋得一份稳定的工作、工资和保障；权力利益－－可以用审批许可执法等公共权力从被管理者那里寻得租金；升级利益－－级别越高，获得的权力越大，寻租的机会越多，公务消费也增加（一个严重的后果是：为了安排更多的官员升级，需要设置更多的部门、机构和单位）；下级贡献和侍俸利益－－下级需要向上级进贡，上级到下级单位去检查等，也可得到各种利益和满足（这种利益导致政府层级升级冲动和上级部门要求下级政府对口设置机构，结果政府层级增多，上下机构延伸和同构，基层政府膨胀）；规模膨胀利益－－一个官员、一个部门、一个机构、一个单位，其规模越大，公共权力就越大，掌握的资源就越多，获得各种利益的机会也就越多；利益享受最大化行为－－一些官员和公务员，在从事行政公务和公共事业时，尽可能多地享受和消费资源，包括舒适的办公、舒服的出行、公务旅游观光、豪华的培训、气派和可口的招待餐等等，这并不违背真实社会中官员与公务员也是经济人的本性。
（一）机构和人员膨胀的机制和行为
改革开放以来，几次机构精简和改革，以及编制办公室为什么控制不住供养人员的快速膨胀，是什么深层的力量推动被供养人员迅速膨胀呢？我认为，主要有以下几个方面。
首先，组织落实与多设置机构和人员增加。从治理社会的领导方式上看，我们的观念中，一有问题，或者要抓某项工作，便要加强管理。加强管理就从所谓组织落实着想，对执政成本考虑得较少。组织落实便要建立机构，增加办公人员，使各类部门林立，各种办公室无限增加。一些临时性的办公室成立之后，级别已定，编制也确定，不好再撤销，大多成为常设机构。于是，一项工作建立一个部门，机构、官员和公务员在不断地创造工作，不断地建立机构，不断地设置职级岗位，不断地配备工作人员，机构越来越膨胀。而机构越来越多，机构之间工作的交叉、重复、职能不清、利益冲突等等问题也就伴生而来，于是又要有协调的部门，最终形成一个庞大的国民经济负担很重的管理体系。
设置机构，一般是组织发文和任命，编办给编，财政局给经费，或者不给经费，政府发文给收费罚款政策。因此不论设多少机构，需要多少工资和办公经费，都可以实现扩张。财政预算约束不了这种力量推动的机构膨胀，人大对政府财政用于机构人员膨胀的预算也没有制约。于是，出了问题，加强管理和组织落实是无法控制的、推动机构和人员膨胀的强劲的体制性力量。
其次，上下机构对口与基层机构膨胀。中央各部门从上到下，要求各级政权的各种机构上下对口。其实，外交、国防、安全、货币等等这样一些在绝大部分国家为中央主权的部门，也曾在地方政府内部设立其部门。如果下一级没有对口机构，下拨的经费不拨，开会不通知，业务检查时故意找问题，年终考核不达标。于是，虽然中央有地方可以按照自己的实际情况设置机构的精神，但是实际上是做不到的。中央各部门，各部门的司局，在地方都能找到对应的机构。到了乡镇一级，也要求机构对口，于是乡镇从改革开放初的几个到十几个公社干事，到今天几十个办公室和站所，平均二三百人，人满为患。成为农民和财政沉重的供养负担。
第三，政权层次太多。目前已经形成中央、省、副省、地、副地、县、副县（一些开发区和县里所谓的管理区）、乡等政权层次，政权层级太多。２０世纪７０年代末和８０年代初，撤销人民公社改为乡镇一级人民政府，后来陆续完善乡镇人民代表大会制度，有个别的乡镇还设立了政协；２０世纪年代中期提出以城市为中心发展经济，实行市管县体制，派出的地区机构纷纷改市，全国地区一级派出政权体制逐步改为省和县中间的一层政权实体。乡镇和地市这两级政权，使得整个国家政权运转的成本至少上升４０００亿左右，工作效率却大大降低。
第四，税外随意收费及罚款，这给机构扩大和人员膨胀提供了最好的条件。收费是国家通过公权收取公民财产的一种行为。在现代市场经济国家中，通过公权向公民收费，首先要得到公民的同意。国家可以通过提出收税方案，并由立法机构审查批准的方式，在合法的前提下，向公民收税和收费。然而，我国各地各级政府不通过人大批准收费和罚款的情况非常严重，并且用乱收费和乱罚款来扩张机构和增加供养人员。对于许多政权和事业机构，国家出台了一些不给经费，或者不给够经费，由自己收费供养自己的政策；在这种思路和政策的放纵下，这些自费机构迅速增加，人员恶性膨胀，成为乱收费和乱罚款的源头。如工商、质检等重要的执法部门，竟然靠收费和罚款维持运转和发展壮大，甚至成了政府的创收部门，或者说第二、第三“税务部门”；还有乡镇的一些土管所、建设所、劳动所、计生所，甚至派出所等等，都是依靠收费和罚款过日子的最基层政府权力机构。一些公安、法院、质检、土地、城建等执法机构，政府不给足预算经费，允许他们通过收费和罚款补充自己的工资、办公和设施建设经费；甚至设置如工商等一些机构不需要在政府预算中列支经费，只给收费权力和政策，完全依靠收费和罚款维持运转。
