在嘉靖六年（1527），甫由昆山回到京城的顾鼎臣上书嘉靖皇帝，要求其对江南问题进行关注，得到嘉靖帝“所陈俱切时弊，诏行抚按衙门督属举行”的回复。受此鼓舞，一批官员开始纷纷就江南积弊提请世宗注意。其中，有吏部尚书桂萼、刑科给事中徐俊民、吏部尚书许赞、两淮廵盐御史陈缟、应天都御史侯位等。他们所关注的问题，主要集中在以下几个方面：
（一）田税过重
不少官员对于江南地区的重税，提出了自己的看法，希望朝廷能根据不同的情况适当给予减免：
应天都御史侯位认为，苏州的正额课税已经偏重，可以减免坍塌荒地的税额：
查得直隶苏州府原额官民田地山池沟荡共八万六千三百九十七顷，正额秋粮米二百三万八千三百九十石，正额秋粮米二百三万八千三百二十三石，课额于天下已为偏重。内有原勘坍荒田地七千四百九十一顷，该正米九万六千四百三十九石，递年皆里甲包赔，乞将坍湖坍海田地额粮减豁除之。
吏部尚书桂萼也认为赋税偏重，所以天下穷困。他建议朝廷在平时于预储余米，以便于在灾荒之年，对受灾地区进行免除：
臣所以屡请以各关所收钞钱，并南方各省所余缺官支候之银，或别作区处，如英宗初年行劝分之例。发淮安、徐州、济宁、临清、德州、沧州，但便水次，有厫出处，趁熟收买米粟，以备四方灾伤分豁之数，则民困苏国用足，一举而两得也。
（二）田赋不均
刑科给事中徐俊民认为，田赋不均已经极大影响了江南地区的稳定。他提出，江南地方的田地，有着种种名号和情况，即使同样的田地，也不能统一赋税，造成田赋不均的问题：
以今田赋言之，有受地于官，岁供租税者，谓之官田；有江水泛漫，沟塍湮没者，谓之坍江；有流移亡绝，田弃粮存者，谓之事故；官田贫民佃种，亩入租三斗或五六斗或石以上者，有之。坍江事故，二项虚粮，里甲包赔或一二石，或数十石，或百余石者，有之。
而正是由于田赋的混乱，才造成了“奸富猾胥方且诡寄那移，并轻分重此，小民疾苦，闾阎凋瘁，所以日益而月增”的状况。所以，他提出的改革意见为：
臣请立为均粮、限田之制。将郡县田粮，随各处原额，通融均派，无论官民合为一等。坍江事故，悉与蠲豁，其旧熟新垦，一例起科。就中分为三则，膏腴为上，沿山边海，及居湖腹者为下，肥硗半者为中上，则全征本色，中则半折，下则全折。
（三）杂税过多
吏部尚书许赞认为，苛捐杂税过多，是造成农民和商贾贫困的主要原因，他说：
一小民田赋正额外，附余包补之数，往往十倍常供，坐是益困。至于商贾，司盐法者，既取之以余盐，又取之以预借，又抽之以夹带，又加增常价，留难掣放，其苦尤甚。
所以，按照旧制，减少各种杂税，并严格执行下去，是减轻人民负担的主要方式：
今宜秋粮夏税军需物料之类，俱令花户上纳，不得委之里书。各盐场税课，一遵旧制，诸所言额外之征悉罢之。有司为民害者，许抚按守巡不时以名闻，亟禠其职。
（四）里甲、粮长问题
里甲是明代的基层组织，由丁粮较多的人户担任里长，主要负责征收税粮、办运上贡物料、支应官府的公用等。粮长则是由官府指派大户充当，负责掌催征、经收与解运田赋。里甲和粮长都是官府差役的一种，但至嘉靖年间，江南地区的大户都不愿服此差役，甚至利用种种方法脱逃。一般来说，主要认定为粮长包赔制度过重、监管力度不够等原因，而解决的方法主要为减轻里甲负担、加强监管。
如桂萼认为，里甲官银应该除豁，这样就可以逃民归农，充实闾里，他说：
请减天下民壮之身钱，追天下贪官之赃物，以资前项官银者，正以其法。尚未立，故不得已为救时之急。若前法一定，则亦不出一二年，天下逃民皆乐归原籍，而劝趋农桑之事矣。此分豁官银，不可不急讲求者也。
而许赞则认为，要对粮长严格审查，不使其有遗漏的可能：
江南富民，皆不乐为粮长，以粮额多而转运包赔之为累也。今佥编粮长，宜视其田宅厚薄，人力强弱，分上中下三户。而定其差等，论役使之繁简，而派其供应。按年代之久近，而疏其先后。每五六年清审更替，则豪猾不得以苟免。权势不得以脱漏，而疲弱不至于久累矣。
这些官员所关注的，确实是江南地区赋役制度的弊端，但一经分析，则可发现，他们虽然发现了问题，但也仅限于问题的本身，而对引发问题的深层原因，缺乏足够的思考和调查。他们所提出的建议，也往往是回到明初或周忱及其他改革者进行改革的原始做法，再就是希望朝廷能更加节俭，以节流的做法，达到减少赋税的目的。但实际上，到嘉靖中期，江南赋役情况已经变得更加复杂，简单地回复到原始的做法肯定不够现实；而希望朝廷减免赋税的想法固然可以解决一时的困难，但并不能长期坚持，而且对朝廷来说，不管如何以明君来标榜自己，但实际上不断增加赋税才是其真实目的。所以这些官员的提法，往往得不到朝廷的支持，或者仅仅被敷衍过去。
第二节 顾鼎臣的改革主张
一、顾鼎臣对江南时弊的认识
嘉靖元年（1522）三月，顾鼎臣以省墓为由乞假回乡，次年再次以疾病乞求在原籍调治，至嘉靖五年（1526）冬回京，顾鼎臣在家乡昆山居住了四年有余。在这四年中，顾鼎臣对其家乡赋役制度的弊病以及由此弊病所导致的人民困苦状况有了清楚而全面的认识。在再次回京之时，他决心对积弊已久的江南赋役进行改革。
与上述官员不同，四年来，顾鼎臣一直生活在基层社会，使他有机会直面各种严重的社会问题，而更加重要的是，他也有机会看到隐藏在社会问题之后的真实原因。江南赋税问题的产生，固然有其制度方面的原因，但更多的原因则是间接而隐蔽的，正如顾鼎臣在上疏中所说：
（赋税积弊问题严重）虽间有聪明老练上司搜求问发，终莫能得其要领，闯其藩篱，以破其巢穴。何况州县官员初入仕途，百责所萃，未及三四年升迁交代，孰能勾稽磨筭，以摘发其奸哉！
即使是地方官员，没有经过三四年的深入了解，都不可能对于江南赋税问题有清楚的认识。与那些久居京城，仅凭空猜想或者道听途说的官员们相比，顾鼎臣四年的生活经历显然使他更加接近问题的本质。经过一番分析，顾鼎臣将着眼点主要放在制度之外，也就是官员和地方的奸猾胥吏的弄虚作假，上下其手方面。在他的《陈愚见划积弊以裨新政疏》里，对地方官吏的手段有详细的描述：
正德间，法制大坏，府州县总书、书手通同贪污，官吏上下之间，关节相通，造作奸弊，无所不至，或私雕印信诈领钱粮，或依仿判笔套写花押，或将上司坐沠增减数目，或将府州县案卷追改年月，或将宥免重复科征，或将暂征概作岁办，或总数与撒数不合，或官簿与底簿不同，或将已征在官支调侵分，或将私收入已申报民欠，或将官田改作民田，或将肥荡改作瘦荡，或将蠲粮叩卖别区，或将正粮洒沠细户。其泰甚者，城郭附近田涂，虚报坍江、坍河、坍海；膏腴常稔地土，捏作板荒、抛荒、积荒。每年粮额亏欠以千万计，负累概州县善良人户包补，日积月久坐致困穷，奸顽得计。或有田无粮，或不耕而食，新旧要结，永享富乐。
私刻私改，虚报冒领现象的严重，使得苏州地区的税粮，每年都要亏欠数千万计，这些亏欠的粮额是怎么补上的呢？这则又牵涉到顾鼎臣的另一个关注重点：粮长问题。
上文已经提过，当是时已有桂萼等官员关注里甲、粮长的问题。虽然这两者经常在一起来谈论，但事实上，它们的性质并不相同。确切地说，里甲属于乡村的基层管理组织，其主要是向地方官员负责。而粮长则属于中央赋税制度的一个组成部分，在明初，粮长们征解税粮是直接向皇帝负责的，直至永乐末年，国都从南京迁往北京以后，才改为向户部负责。里甲可以与地方滑吏朋比为奸，共同欺压百姓；而粮长却属于被欺压的对象，尤其是实行包赔制度之后，其所受的压榨则更加严重。而顾鼎臣家世代充任粮长，对其中的问题则更加清楚，他不止一次提及粮长的问题，希望引起世宗的关注：
近年有司蔑视旧规，不肯比较，经里甲惩治欠粮人户，止将粮长立限杖比，却乃纵其下乡追征，豪强之徒，恣意大斛加倍多收，所要船钱、酒米、芦席、伴当、出票等项。所经之处、鸡狗为空，其寡弱之人，或被势家拖延，或被刁顽欺赖，或被里甲包揽入巳，无能措办。只得变卖家计赔纳。至或旧役粮长侵欠，责令新佥粮长代偿。一人逋负，株连亲属数人扛补，每年无辜死于监禁之中、箠楚之下者，一处多至百人，少或四五十人。又，往时每区粮长多不过正副二名，近年一区多至十名以上，州县欺绐上司，诿曰众轻易举，其实收掌官粮之数少，而赔貱科敛、打点使用、年例之数多。州县一年之间，辄破中人百家之产，冤苦之声，怨毒之气，宁不奸天和，而召灾变哉！
他指出，在当时的情况下，如果由豪强充当粮长，就会将压力转嫁到更加贫穷的民户身上；势力稍弱的农户，一旦充当粮长不但面临着败家破产的危机，甚至将面临着坐牢殒命的可能。而旧粮长实在无力偿还的税粮，往往又转嫁到新任粮长身上。得益的是地方豪强和胥吏，而损害的则是江南农户的利益。
正是由于地方上胥吏豪强的弄虚作假，从中渔利。最终导致了苏州七府“每年有十余万钱粮朝廷也不得，百姓也不得，却是中间一辈奸人影射侵分，以致奸蠧日肥，民生坐困。”顾鼎臣有感于这种现状，发出了“尝对天日暴赤心，誓不与鼠辈同此穹壤，若事复有龃龉，虽更上十疏，触犯雷霆斧钺，亦不敢辞也”的誓言。
如果说地方豪强胥吏上下其手，从中牟利是顾鼎臣认为江南赋役制度的根本问题所在，落实到具体问题上，顾鼎臣又着重分析了在征收金花银、荒灾及抛荒等方面实际存在的问题。
（一）金花银
由于征收金花银存在着优惠，可以平衡官田民田之间的差额，使得赋税额较重的官田得以纾解部分压力。但事实上，官民田本身赋税的严重不均衡，早就成为府县书手的目标。他们通过任意混淆调换官民田的地契，使官田变成民田，民田变成官田。这样，一般平民仅有的一点民田，也被偷偷调换成了重则的官田。所以，顾鼎臣认为“今之所谓官民田，正不可恃以为准则矣”。
面对此问题，顾鼎臣提出了论粮派银的原则，并严加禁止书手的弄虚作假，他说：
愚意欲派银布只论其粮之轻重，不须问其田之官民，仍旧验派庶为利便。但府县或以奉承达官之家，书手或以贿卖豪强之户，使小民不得均沾德惠，此不可之大者，尤宜严加禁革。
（二）荒灾
荒灾地区的租税，如果数量不大，明朝政府一般也不予减免，而是将受灾地区的租税分摊至周边未受灾地区。但随之而来的问题也出现了，尽管第二年不需要分担灾荒地区的租税，但由于地方官吏的腐败，暂时征收的钱粮在下一年很可能仍然被加在应收租税之中，甚至成为常例，而多收的这部分也不会上缴国家，而是由地方官吏中饱私囊。
顾鼎臣对这个“大家小户，筋力膏血乃以餍仸鼠辈”的现象十分愤怒，他认为政府应该负起沟通的责任，在第二年“当明白告谕小民，即行开豁停免为是”，不给地方胥吏贪污的可能。
（三）抛荒积荒
明代江南地区因为常有自然灾害等各种原因造成的农民逃亡现象，那些土地因为无人耕种而成为荒地。另外，因为江南临近江河湖海，也时常有水流泛滥淹没田地的情况，称为坍江、坍湖、坍海。虽然田地荒废，但其租税不会被免除，往往要分摊到该地区的其他田地上，这样，就有一些豪强联合胥吏，将“常稔膏腴之田，朦胧捏报抛荒、积荒、坍江、坍湖、坍海之数，自种自食，税粮原额，令州县人户不分大小，代其包赔。”以达到偷逃租税的目的。
地方豪强为了能更大程度上减免租税，甚至不顾常识，一味混报。顾鼎臣就很明确指出：
坍海，惟上海嘉定太仓有之。坍江，惟江阴常熟昆山有之。若坍湖各县绝少，何者？湖水不通潮汐，茭苇丛生，涨多而坍少，今一概混报，使利入于己，粮派于众，此皆总书之弊，可不荡涤之乎？
二、顾鼎臣赋役改革的意见
针对江南赋役问题种种弊病，顾鼎臣提出了四项解决措施。《明史？食货志》中，虽将这四项建议都写入，但仅将察理田粮旧额与催征岁办钱粮两项详细胪列，这是对顾氏奏疏的管窥，并未展现其全貌，不足以说明其良苦用心。现将其疏四事，一一胪列，并将逐章分析。
（一）差官综理
派遣专门官员进行田粮积弊的改革，而不是一味将职责推给抚按。这样目标清晰，责权分明。在缕举江南弊政之时，顾鼎臣着重谈到江南赋役问题复杂，不经过仔细考察，绝难得出正确判断，更谈不上革除积弊了。因此，顾鼎臣将差官综理作为改革赋役问题的首项，他认为“厘革田粮积弊，固当责之抚按，但是由于南直隶巡抚都御使所辖地方广远，巡历往来尚难周遍，精神运量岂能周到。巡按御史虽曰事亲地近，然岁一交代终始尤难”。因此，希望朝廷选举才干，派往苏松驻扎，听巡抚官员节制，专门清理田粮，整修水利，“直待弊端尽绝，田粮清楚，水利兴举，方议裁革。”只有派遣专门的督责官员，地方官员敷衍塞责的局面才能改观，才有可能解决江南赋税积弊。
（二）查理田粮旧额
清查田粮可谓顾鼎臣赋役制度改革的基础和核心内容，唐文基先生《明代赋役制度》史中认为，顾鼎臣只提出了清理隐田隐粮，而对应如何改革，用什么原则征收田赋，则未有主张。事实上，顾鼎臣所认识到的江南胥吏造假，田地混乱，恰是江南赋役积弊严重的症结所在。清查田粮，不仅是赋役改革的难点，更是赋役改革的重点，其意义丝毫不逊于田赋收取原则的制定，甚至可以说，如果没有对田粮旧额的彻底清查，用任何征收制度，都无法改变赋税状况的混乱情况。
而对于赋税征收制度，顾鼎臣则并没有希望进行大幅度的变动，他说：
祖宗以来军需岁办定数，及今年多征加耗缘由，斟酌前巡抚周忱王恕简便可行事例，立为定规，厘革奸弊，其每年实征起运存留加耗本色折色并处补暂征或带征停征等项数目会计已定，须明刻榜文张挂城市乡村通行晓谕。
顾鼎臣清查田粮的目的是为了达到“吏书不得以售其奸，而小民无包赔靠损重复科扰之患”，他对如何丈量土地有详细而清晰的思路，具体如下：
乞敕巡抚巡按并议差前项官员，督委各该州县正官，于农隙之时，责令各属里甲田甲业户，共同将本管轻重田地涂荡，仿照洪武正统年间鱼鳞、风旗式样，攒造总撒图本，细开原额田粮、字圩、则号、条段、坍荒、成熟、步口数目，府州县官重复查勘的确，分别界址，沿丘履亩，检踏丈量，明白申呈上司。应开垦者召人开垦，应改正者照旧改正，应除豁者奏请除豁。则事既易集而民亦不扰，田粮书目既明，然后刊刻成书收贮官库，印行给散各区图，永为稽考，巡抚衙门备查。
